Monografias | Los conflictos sociales en el Perú por la extracción de recursos naturales y la respuesta del Estado (Del Síndrome del Perro del Hortelano a la Enfermedad del Perro Muerto)

RESUMEN
Las actividades extractivas (minería e hidrocarburos) en el Perú y en toda América Latina son sin lugar a dudas la mayor fuente de desarrollo de nuestros pueblos; sin embargo el peligro de la contaminación, la violación de los derechos de los pueblos originarios y otros factores políticos y sociales han generado graves conflictos al rededor de esta industria; este ensayo hace un repaso de estos conflictos en el Perú y de las respuestas del Estado peruano frente a esta crisis social que evita el adecuado aprovechamiento de los recursos del país y detiene su desarrollo.

INTRODUCCIÓN
Sin lugar a dudas el año 2007 quedará marcado como uno de los más relevantes de la historia republicana del Perú, el reconocimiento a Machu Picchu como Maravilla Universal, la ratificación del TLC con EEUU, la firma de 24 contratos de Exploración de Hidrocarburos en la Selva, la solidaridad que reunió más de 500 millones de dólares para la reconstrucción de Pisco, Chincha e Ica y muchos otros acontecimientos han hecho que el que el que se va, haya sido, sin lugar a dudas, un año realmente emocionante y optimista.

Y sin embargo este también ha sido el año en que se han producido el mayor número de huelgas, paros y movilizaciones en contra del gobierno, el año en que ha resurgido el terrorismo en las provincias más apartadas del País, en que han sido asesinados policías y autoridades, el año en que ningún ministerio pudo hacer una compra sin que la prensa encontrara irregularidades escandalosas en los procesos de selección y el año en que la ineficacia del Estado para utilizar sus propios recursos quedo demostrada cuando después de 5 meses y con donaciones de 500 millones de dólares, los damnificados del terremoto de Pisco siguen sin servicios, durmiendo en carpas y los escombros aun no se recogen de las calles.

Las doctrinas políticas europeas del S. XIX (que tanto daño le han hecho a América Latina) profesaban que las contradicciones mueven al mundo y han sido las contradicciones de este año las que propiciaron que el Presidente de la Republica el Dr. Alan García Pérez, escribiera el muy celebre artículo: El síndrome del Perro del Hortelano , en él nuestro Presidente expresa su preocupación por la incapacidad del Estado para aprovechar los enormes recursos del País y por las barreras burocráticas que hacen que el sector privado tampoco pueda aprovecharlas, teniendo como único resultado, la pobreza, la inseguridad y el caos.

El problema es muy simple en realidad, el Perú es muy rico por que tiene una gran variedad y cantidad de recursos naturales y es muy pobre por que no puede aprovecharlos, mientras tanto la población empobrece y se descontrola; el ejemplo más palpable, más fácil de medir, está en el Canon Minero y Petrolero, millones de dólares son entregados a los gobiernos regionales y locales, en compensación por la explotación de los recursos naturales y estos son incapaces de gastarlos adecuadamente, el Gobierno Central no ejecuta ni puede ejecutar obras en el interior del país debido a la política de descentralización y mientras tanto la población sale en marchas generando perdidas y daños.

El presente ensayo trata este problema desde la perspectiva de las acciones que el Estado pretende tomar al respecto, para lo cual revisaremos algunos proyectos de Ley presentados este año y que señalan mejor que cualquier otra cosa la política que el gobierno pretende aplicar, del mismo modo haremos un análisis histórico y principalmente jurídico sobre los conflictos sociales provocados por, o generados al rededor de, la extracción de recursos naturales en el Perú y explicaremos los peligros potenciales, tanto en la aplicación de medidas precipitadas como en la inacción, que nos llevaría a cambiar El Síndrome del Perro del Hortelano por la enfermedad del “Perro Muerto ”

El Perú se encuentra en una encrucijada, los indicadores macroeconómicos y las circunstancias internacionales nos favorecen tremendamente y sin embargo las contradicciones sociales se agudizan tanto que amenazan con devolvernos a la época de la barbarie, el Estado Peruano debe desprenderse del lastre burocrático del siglo pasado y modernizarse, solo así estará a la altura de las complejidades de un mundo globalizado y podrá cumplir su función de proteger y promover el bienestar del pueblo peruano.

Lima, 06 de diciembre de 2007

I. ANTECEDENTES
Desde el inicio de la colonia en 1532, el Perú se ha caracterizado por ser uno de los países con mayor producción minera en el mundo, en los últimos años, casi 500 años después, el Perú sigue siendo uno de los mayores productores de minerales el mundo; sin embargo, lejos de ser un país rico y desarrollado, el Perú esta lleno de conflictos y tiene un alto índice de pobreza y subempleo.

Hoy la actividad extractiva, que es muestra principal fuente de riqueza, en ves de ser promovida y desarrollada, es satanizada por amplios sectores de la población y se ha convertido en una excusa para promover y provocar conflictos y protestas que dañan a todos los otros sectores de la industria, como el turismo, el comercio, etc.

a. La Bonanza de los Últimos Años:
El aumento de los precios de los minerales y las nuevas Políticas de Estado que desde la década de los 90’s se han implementado en el Perú, han provocado un aumento de las inversiones en el país, lo que ha generado a su vez un mayor ingreso tributario para el Estado y ha puesto una mayor cantidad de dinero a disposición de las autoridades en todos los ámbitos del gobierno.
El siguiente cuadro nos puede iluminar un poco:


* Fuente: Reporte trimestral Sociedad Nacional de Minería

A pesar del auge minero y de la gran cantidad de dinero transferida a los gobiernos locales, en los últimos años ha habido menos obras públicas u obras inútiles en todo caso, las mismas que no han tenido ningún efecto real sobre la forma de vida de las personas más humildes de nuestro “extraordinario y rico” país, por mencionar algunos datos diremos por ejemplo que:
· En Ancash, Huaraz donde el 37% de la población no tiene desagüé y el 28% no cuenta con electricidad, se construyó con dinero del Canon una piscina municipal por el costo de S/. 1 566 535.00
· En Cajamarca, distrito de Magdalena, se construyó otra piscina municipal, en una población que en un 87% no cuenta con desagüé y un 89% no tiene electricidad.
· En Arequipa en la provincia de Castilla que cuenta solo con 9 658 habitantes de los cuales el 85% no tiene desagüé y el 37 % no tiene electricidad se gastaron S/. 100 000.00 en el mejoramiento de piscinas que ya existían.

Olvidando por un momento las piscinas podríamos mencionar muchas obras ridículas que tienen cono única finalidad enriquecer a algunas personas, como el Monumento al Lagarto y el Parque del Arbitro en Tumbes, el Monumento a la Maca de Huayre, la Estatua de la Libertad de Socota, etc. ...
Como vemos el problema no es una escasez de recursos (como ha sido planteado por Estado en la justificación de sus proyectos de Ley y en sus proyectos de inversión), sino que el dinero no llega adecuadamente, lo que aumenta los conflictos sociales y hace que las personas justamente reclamen por no ver satisfechas sus necesidades básicas mientras tienen que ver como otros se enriqueces a expensas de lo que ellos consideran su legado.

La inconformidad de la población esta justificada, los gobiernos regionales y locales recibieron en junio de este año una cantidad ascendiente a S/. 4 254 millones de Nuevos soles, solo por concepto de Canon, a esto hay que sumar los recursos provenientes de sus otras fuentes de financiamiento que para el 2007 llegan a S/. 21 102 Millones de nuevos Soles.

La inefectividad de los gobiernos locales para gastar adecuadamente los recursos a su disposición queda de manifiesto al revisar sus saldos de cuenta (el dinero que no es gastado y que regresa al erario nacional) estos recursos sobrepasan en los gobiernos regionales los S/. 1674 millones de Nuevos Soles



Queda en claro que los gobiernos locales y regionales no tienen una capacidad adecuada de gasto; pero esta inefectividad no solo se les debe achacar a ellos, ya que esto ocurre no solo en los gobiernos locales sino en las otras entidades del Estado, como por ejemplo PRONAMATCH y Sierra Exportadora, cuyos proyectos programados para este año han quedado en su mayoría sin ejecutarse

b. Los conflictos Sociales:
Recientemente la Defensoría del Pueblo emitió un “Informe Extraordinario sobre Los Conflictos Socio Ambientales por Actividades Extractivas en el Perú ”, en este reporte enfocado solamente en la parte ambiental de los conflictos sociales, se hace notar como uno de los mayores problemas a vencer:

“La insuficiente capacidad de respuesta del Estado, que se expresa generalmente en displicencia en la etapa temprana del conflicto, represión en el escalamiento y la crisis e incumplimiento de los acuerdos contenidos en las actas suscritas con ocasión de la solución del conflicto. La institucionalidad intermedia, especialmente, no cuenta con recursos personales para manejar y transformar los conflictos”

EL reporte de la defensoría es muy claro, no existe una respuesta, ni oportuna ni adecuada de las instituciones del Estado, a los conflictos sociales y los funcionarios del Estado son percibidos como “poco confiables y con limitaciones para convocar al dialogo” , como vemos según el criterio de la defensoría del Pueblo, el problema no es una falta de recursos, todo lo contrario, el problema es la incapacidad para gestionar adecuadamente los mismos.

Pero los conflictos sociales en torno a la minería van más allá de la preocupación por el medio ambiente, una innumerable cantidad de “grupos de interés” se ponen la camiseta ambientalista para conseguir sus “objetivos particulares”, entre ellos tenemos a los dirigentes locales, a los políticos que perdieron las elecciones, a las ONG’s buenas y a las malas también, a los comerciantes e industriales de otros sectores, a funcionarios públicos electos y no electos y en algunos casos hasta a representantes de la iglesia.

Estas dinámicas tan complejas solo han conseguido que los conflictos aumenten en número y en intensidad, hagamos un repaso:



Fuente: Hemeroteca de la Escuela de post grado UPC

Estos conflictos no solo causan daños a la propiedad y a la actividad minera de cada región; si no que tienen repercusiones en todos los sectores de la economía generando perdidas millonarias que afectan directamente a los pobladores que protagonizan las protestas, por ejemplo la actividad turística en Arequipa se ha visto muy afectada por estos sucesos y reportan perdidas de hasta $ 200 000.00 por día de paralización, en el Cuzco las perdidas llegan a $900 000.00 por día de paralización , si a esto se le suma los daños personales que se han producido durante las protestas nos encontramos frente a una situación alarmante.

II. EL PROBLEMA DEL CANON:
Una de las mayores causas del problema, bajo análisis, es la incapacidad del Estado para gestionar adecuadamente los enormes recursos que obtiene por la presión tributaria sobre la minería , esta enorme cantidad de dinero no se esta convirtiendo en obras útiles, ni esta solucionando los problemas de la población, sino que se extravía en los laberintos de la administración publica.

Con la intención de resolver esto, el poder ejecutivo entrego, hace unos días, un proyecto de ley en que se propone la modificación del Canon minero, él mismo crea una transferencia del 35% de los recursos de las municipalidades provinciales a favor de las familias de las zonas de impacto de la actividad minera, de aprobarse dicha norma entraría en vigencia a partir de enero del 2008.

a. La justificación del Proyecto N° 1702-2007:
El proyecto se justifica con dos argumentos principales, el primero dice que ha habido un aumento en la percepción de recursos por canon debido a la favorable coyuntura internacional y que a pesar de eso la situación de pobreza de la mayoría de los peruanos y de los pobladores de las zonas afectadas por la minería no ha cambiado, el segundo argumento que pretende justificar este proyecto de ley dice simplemente que en otros países se ha hecho.

i. Incremento de los Recursos del Canon:
Efectivamente, tal como lo menciona el Proyecto de Ley N° 1702-2007, los ingresos del Estado por concepto de Canon se han incrementado, llegando a duplicarse en el año 2007, tal y como lo muestra el siguiente cuadro elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas.

Este incremento sustancial, tiene su origen en el incremento de los precios de los minerales, los mismos que han sido acompañados por un incremento en la inversión en exploración y tecnología por parte de las empresas privadas del sector de minería e hidrocarburos, podemos observar dichos incrementos en los siguientes cuadros:


Y a pesar del crecimiento existe un gran déficit en la inversión del Estado en obras públicas y en servicios básicos, según el informe del MEF el déficit de inversión pública, para cubrir las necesidades básicas del total de la población es:


ii. Los Antecedentes en el Extranjero:
El proyecto de Ley presentado por el Ejecutivo presenta como justificación el hecho de que en otros países se ha llevado a cabo una distribución directa a la población del dinero obtenido por la carga tributaria a las actividades extractivas, y se pone como ejemplo (a seguir) los casos de el “Permanent Fund” de Alska y la “Ley 10835” que crea la renta básica para la ciudadanía de Brasil; pero la exposición de motivos no incluye un mayor análisis del funcionamiento de estas normas y considerando que el Perú ni es Alaska ni es Brasil, paso a hacer un pequeño análisis e las mismas:

· Sobre el “Permanent Fund” de Alaska:
El Alaska Permanent Fund, es un fondo de Fideicomiso gestionado por la Alaska Permanent Fund Corporation, propiedad del Estado de Alaska, que opera con el dinero procedente de al menos el 25% del capital que genera la explotación de minerales y petróleo en el Estado. La peculiaridad de este fondo es que constituye uno de los principales incentivos de los residentes en Alaska, ya que toda persona que resida legalmente por un mínimo de 6 meses recibe un dividendo correspondiente a una parte del rendimiento medio del fondo durante los últimos 5 años, en 2006 llego a $ 1 106.00 Dólares.
Pero ¿a qué se debe esto? Y podría o no hacerse en el Perú?, ¿Son las situaciones de Perú y Alaska parecidas?, ¿Qué diferencia hay entre el funcionamiento del Alaska Permanent Fund y lo propuesto por el ejecutivo?... veamos:

Alaska es un Estado de los Estados Unidos del Norte de América, tiene un área de 1 717 854 Km2 y tan solo 626 000 habitantes es decir menos de la mitad de una persona por Km2, esto se debe a que su clima ártico es uno de los más difíciles del mundo; a pesar de eso cuanta con valiosísimos recursos naturales al tener una de las reservas de petróleo más grandes del mundo e ingresos millonarios por la explotación de Gas Natural. Esas son las razones por las cuales el gobierno de los Estados Unidos desea promover el poblamiento de esta zona.

Perú tiene una superficie de 1 285 215.6 Km2 y una población de más de 27 219 264 habitantes , con una densidad poblacional de 21.18 p/Km2, es decir 40 veces mayor a la de Alaska, así mismo tenemos tasas muy altas de natalidad y de desempleo, así como una limitada capacidad para extraer nuestros recursos naturales, que se debe principalmente a lo sensibles que son las poblaciones bajo las áreas de influencia de las actividades extractivas; de modo que la realidad Peruana es muy diferente a la del Estado de Alaska.

Pero la propuesta también es distinta, en Alaska un 25% de los ingresos por las actividades extractivas son destinadas a un fondo de fideicomiso y es la rentabilidad de ese fondo (es decir las ganancias que genera) lo que es repartido a cada persona que resida legalmente, mientras que lo que señala el proyecto de Ley en su Art. 1º y 2º es que el 35% del canon sería repartido directamente a las familias de su localidad, lo que generaría problemas de los que hablaré más adelante.

Así mismo en Alaska este fondo esta administrado por una empresa especializada en el sistema financiero, las Alaska’s Permanent Fund Corporation la que puede invertir debidamente este dinero y obtener la mayor rentabilidad posible por él; en el Perú, según el proyecto de Ley bajo análisis estos recursos serían administrados por cada municipalidad y tendrían la calidad de intangibles, de modo que se reparten hasta que se agoten sin haber producido nada y su control sería muy difícil.

· Sobre la “Ley 10835” Renta Básica para la Ciudadanía de Brasil:
La reta básica para la ciudadanía es un ingreso pagado por el Estado a cada miembro de pleno derecho de la sociedad o residente, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar en consideración si es rico o pobre, o dicho de otra forma, independientemente de cuáles puedan ser las otras posibles fuentes de renta, y sin importar con quién conviva.
Como veremos más adelante la estructura de la Renta Básica para la Ciudadanía en el Brasil es completamente diferente a la propuesta legislativa entregada por el ejecutivo.

b. La propuesta Legislativa:
El proyecto de Ley remitido por el Presidente de la Republica al Congreso, consta de 6 artículos y 4 disposiciones complementarias. Este cuerpo normativo no solo establece un sistema para el reparto directo del 35% del dinero percibido por Canon a las familias que vivan en los distritos afectados por la actividad minera, también señala que los gobiernos Regionales deberán entregar un 20% a las universidades públicas y por último señala en qué cosas podrá gastarse lo que quede.

Analicemos por partes cada una de las propuestas contenidas en este proyecto de ley:
· De la Transferencia directa del Canon Minero:
El Art. 1º señala:
“Las municipalidades distritales donde se explota el recurso natural y que perciben ingresos por concepto de canon minero según lo definido en los literales a), b) y c), del numeral 5.2 del artículo 5º de la Ley 27506, Ley de Canon, deberán efectuar transferencias directas respecto del monto total del canon minero percibido por ellas, a favor de la población de sus jurisdicciones.”

Y el Art. 2° lo complementa identificando a los beneficiarios y estableciendo limitaciones al reparto del dinero:
“Serán beneficiarias de estas transferencias las familias que cumplan las condiciones y requisitos establecidos en el reglamento...”

“... Las trasferencias directas no podrán ser superiores a S/. 6000.00 anuales por familia. El exceso pasará a constituir un fondo intangible e inembargable a cargo de la Municipalidad Distrital beneficiaria. Dicho fondo financiará las transferencias directas a las familias en el supuesto establecido en el numeral 3.1 del Art. 3°...” (En caso no haya Canon que transferir)

Analizando, las transferencias no se harán a las personas que vivan o trabajen en el área de influencia de la mina, sino a las familias de la localidad afectada, cosa que es muy diferente ya que presenta muchas dudas como:
- ¿Qué se entiende por familia?, ¿Estamos hablando de un matrimonio y sus hijos? O ¿de una familia extendida donde conviven abuelos tíos sobrinos, etc.?, Si es así ¿en qué quedan los convivientes? ¿Tienen acaso menos derechos por no estar casados? Claro que no, y ¿Qué pasa con los solteros que viven solos en el distrito beneficiado? Ellos tienen igual derecho que los otros y se van a ver igualmente afectados por la actividad minera o petrolera ¿Por qué excluirlos del beneficio entonces?
- Si el monto máximo de la transferencia a cada familia será de S/. 6000.00 al año, eso significa que tendrá un tope de S/. 500.00 al mes por cada familia, ¿Soluciona eso el problema de la pobreza? ¿Justifica quitarle a los municipios el 35% de sus presupuestos para obras públicas?
- Por último el fondo que se constituye es intangible, eso significa que no puede ser usado ni invertido de ninguna forma, es decir solo se retirará dinero hasta que este se agote.

· Del Uso de los Recursos del Canon:
El Art. 4° de la Ley establece que:
“Los recursos que los gobiernos regionales y gobiernos locales reciban por concepto de Canon minero serán utilizados exclusivamente para el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos u obras de infraestructura, de impacto regional y local. Los Gobiernos Regionales entregaran 20% del dinero recibido por canon a las universidades públicas de su circunscripción...

Las municipalidades distritales a que se refiere el Art. 1° de la presente ley deberán destinar el 35% de sus ingresos totales percibidos por Canon Minero para las transferencias directas a favor de los beneficiarios...”

El Art. 4° es muy claro, ordena directamente a los Gobiernos Regionales y a las Municipalidades a que se deben destinar sus fondos, esto presenta un problema de inconstitucionalidad, ya que el Artículo 194° de la Constitución Política de 1993 establece que:

“Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia”.

Además el Art. 195° de la Constitución establece que:
“Los gobiernos locales... Son competentes para:
1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.
2. Administrar sus bienes y rentas.”

Del mismo modo el inciso 7) del Art. 196° de la Constitución, establece que:
“Son bienes y rentas de las municipalidades:
7. Los recursos asignados por concepto de canon”

De aprobarse el proyecto de Ley, se estaría atentando contra la Autonomía Política, Económica y Administrativa de los Gobiernos Locales y se estaría contraviniendo directamente una norma constitucional.

III. EL PROBLEMA PARA LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS:
“El Perú es un país que se caracteriza por una enorme desigualdad social, más de la mitad de la población es pobre y más de la tercera parte de ellos se encuentra en situación de extrema pobreza. Por otra parte históricamente se han originado desigualdades no solo económicas sino también raciales y culturales. En esta coyuntura importantes sectores sociales se mantienen excluidos de la satisfacción de necesidades básicas, servicios públicos y en general de los beneficios de la sociedad moderna... ”

La importancia de los pueblos indígenas, así como de las comunidades en el problema objeto del presente estudio es innegable, tanto por que la mayor parte de las veces son ellos los protagonistas de los conflictos sociales alrededor de la industria extractiva, como por que son también ellos los más sensibles a los riesgos de la misma, razón por la cual el estudio de su problemática y de su postura es indispensable para este trabajo.

Actualmente los Pueblo Originarios y las Comunidades son el centro de un conflicto político y jurídico que este año ha tomado más relevancia que nunca, el tema de las tierras comunales, de su propiedad, de su uso, desuso y abandono, así como el condicionamiento de la existencia de los pueblos indígenas para la explotación o no de los recursos naturales ha puesto en pie de guerra al oficialismo, a la oposición, a las comunidades y a las empresas del rubro, generando posiciones encontradas, que no resuelven en nada el origen del problema:
a. La Postura del Estado:
El Estado sin duda tiene la labor más difícil, que debe ser un ente conciliador en estos casos y sin embargo a veces tiene que elegir entre afanes populistas para alagar a sus electores y la realidad que dice que el país carece de desarrollo de inversión y de trabajo; en este contexto las ultimas declaraciones del Presidente de la Republica en estado de confrontación con las comunidades ya que ha tratado temas muy específicos y sensibles para ellas.

“Hay millones de hectáreas para madera que están ociosas, otros millones de hectáreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni cultivarán, además cientos de depósitos minerales que no se pueden trabajar... Así pues, hay muchos recursos sin uso que no son transables, que no reciben inversión y que no generan trabajo. Y todo ello por el tabú de ideologías superadas, por ociosidad, por indolencia.

Además existen verdaderas comunidades campesinas, pero también comunidades artificiales, que tienen 200 mil hectáreas en el papel pero solo utilizan agrícolamente 10 mil hectáreas y las otras son propiedad ociosa, de 'mano muerta', mientras sus habitantes viven en la extrema pobreza y esperando que el Estado les lleve toda la ayuda en vez de poner en valor sus cerros y tierras... contra el petróleo, han creado la figura del nativo selvático 'no conectado'; es decir, desconocido pero presumible, por lo que millones de hectáreas no deben ser exploradas, y el petróleo peruano debe quedarse bajo tierra mientras se paga en el mundo US$90 por cada barril. Es preferible para ellos que el Perú siga importando y empobreciéndose ”

Estas declaraciones han sido tomadas por las comunidades nativas como un ataque directo a sus derechos de propiedad e incluso a su existencia, si las sumamos a los Proyectos de Ley 1770/2007 y 1900/2007 que promuevan el catastro y titulación de las tierras comunales y la reversión en favor del Estado de las tierras “no trabajadas”, tenemos que la relación entre el Estado y la comunidades es más tensa que nunca.

b. La Postura de las Comunidades Campesinas y Nativas:
En este punto hay que tener en cuenta que las comunidades campesinas y nativas son sin duda uno de los grupos humanos más pobres y numerosos del país, el último censo señaló que existen 5680 comunidades campesinas, las mismas que controlan el 39.8% del total de tierra en uso agropecuario; sin embargo tiene los índices más altos de desnutrición y mortalidad infantil, 53% de desnutrición crónica en menores a 5 años, y un índice de mortalidad infantil de 7.1% en menores de 1 año de edad , y la situación de las comunidades nativas es aun peor.

Esta situación de pobreza y abandono esta existe desde que San Martín llegó al Perú y no se debe a la industria extractiva; pero vuelve a estas comunidades especialmente sensibles a cualquier cosa que se lleve a cabo dentro de su ámbito, es por eso (por lo desesperado de su situación) que sus reacciones pueden parecer contradictorias y desconcertantes, así tendemos grupos de comuneros muy violentos y organizaciones comunales que se oponen acérrimamente a cualquier proyecto que se pueda desarrollar cerca de sus comunidades, por ejemplo COJUIKA quienes se pronunciaron de la siguiente manera:

“El Consejo de la Juventud Indígena de Kanús (COJUIKA), Distrito de Río Santiago, Provincia de Condorcanqui, Región Amazonas; ante la política del gobierno en dar licencia a la empresa petrolera HOCOL PERU S.A.C., Decreto Supremo Nº 066-06, en la cual aprueba el contrato de licencia de exploración y explotación hidrocarburos en el lote 116., en tierra de los grupos étnicos jíbaros WAMPIS Y AWAJUN se ha pronunciado, instando “a los representantes de dicha empresa que no pretendan ingresar a la zona, deslegitima lo que establece el convenio 169 de la OIT, y sin previa consulta popular. Caso contrario el pueblo indígena se levantará y tomará otras medidas para solucionar y hacernos respetar nuestros derechos ”

Por su parte, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la Organización Regional AIDESEP Iquitos (ORAI), en nombre de las comunidades que afilian, han rechazado el inicio de las actividades petroleras en diversos lotes, como por ejemplo, en los Lotes 117 y 121 .
También hay comunidades que reciben con beneplácito las inversiones y las ven como una solución a muchos de sus problemas, por último tampoco faltan aquellas que aparentan su disconformidad para obtener mayores beneficios de las empresas.

Por ejemplo hay ocasiones en que las comunidades optan por apoyar el desarrollo de tales actividades, considerándolas como posible generador de puestos de trabajo para los comuneros. Así, para tener mayor libertad de diálogo y negociación con la empresa, terminan apartándose o desafiliándose de su organización indígena, en caso de que ésta rechace tales actividades.

Un ejemplo de esta situación se presentó con las Comunidades Nativas Buena Vista y Flor de Coco,34 ubicadas al interior del Lote 39, operado por la Empresa Repsol. Estas comunidades se apartaron de la Federación de Comunidades Nativas del Medio Napo, Curaray y Arabela (FECONAMCUA) para poder trabajar con la empresa y beneficiarse con sus programas sociales.

Otro caso similar se presentó con algunas comunidades de la cuenca del río Corrientes, Loreto, como, por ejemplo, Copal y Cuchara que inicialmente estaban representadas por la Federación de Comunidades Nativas del Río Corrientes (FECONACO), organización opuesta al desarrollo de actividades de hidrocarburos por los impactos ocasionados en la zona. A pesar de ello, estas comunidades pasaron a ser representadas por la Federación de Comunidades Nativas del Bajo Corrientes (FEPIBAC), para buscar un acercamiento a la empresa que opera en los Lotes 8 y 1AB.

IV. EL PROBLEMA DEL MEDIOAMBIENTE
La importancia de la minería y de los hidrocarburos en el Perú es indiscutible; así mismo también es claro que los riesgos ambientales de la actividad minera y de hidrocarburos son mayores que los de otros sectores. A lo largo de su historia el Estado peruano no ha podido prevenir la contaminación, tanto los niveles de contaminación de las ciudades, los ríos, y los más de 800 pasivos ambientales mineros existentes son prueba de esto, no obstante haber transcurrido 17 años de la aprobación del código de medio ambiente en 1991.

Pero, ¿Qué es lo que falla en nuestro sistema de protección del medio ambiente?, el Perú, en comparación con otros países, cuenta con una legislación ambiental moderna y a pesar la contaminación del medio ambiente es la principal causa o excusa en la generación de los conflictos sociales, de modo que es necesario revisar los elementos que componen la regulación del medio ambiente en el Perú:
a) El Sistema de Gestión Ambiental:
En el País la gestión ambiental se articula mediante el Sistema Nacional de Gestión Ambiental, que encarga a cada sector funciones como las de evaluar, aprobar licencias ambientales, fiscalizar y sancionar. Todas estas autoridades ambientales sectoriales (así como regionales y locales) son coordinadas por el CONAM , el éxito de esta entidad es muy limitado, al punto que a los 13 años de su existencia el Perú no cuenta con una política ambiental definida y vinculante, sino que como veremos más adelante no hay un rumbo fijo en el actuar de Estado con respecto a este tema.

La gestión ambiental gubernamental requiere instrumentos normativos que establezcan los niveles tolerables de contaminación presentes en el aire, el suelo y el agua. Estas normas que, en teoría, trazan la frontera entre lo inocuo y lo riesgoso para la salud, ostentan un desarrollo incipiente. La norma del aire presenta algunos importantes vacíos y sus niveles distan mucho de los recomendados por la Organización Mundial de la Salud. La norma ambiental sobre calidad del agua fue aprobada en 1969, y para el caso del suelo no existe norma alguna.

Algo similar ocurre con la regulación sobre límites máximos permisibles, que fija la cantidad máxima de contaminantes que pueden ser legalmente emitidos en el ambiente sin que se ponga en riesgo el cumplimiento de las normas de calidad ambiental antes referidas. Sectores productivos como pesquería o agricultura carecen de alguna norma de este tipo, mientras que las normas del sector minero y de hidrocarburos se remontan a 1996 y 1997, o son provisionales.

b) La Evaluación del Impacto Ambiental:
La evaluación de impacto ambiental es un instrumento preventivo que tiene como finalidad incorporar al proyecto los aspectos ambientales que lo adapten armónicamente a su entorno, de manera que se eliminen o mitiguen los posibles impactos negativos sobre el ambiente y la población.

El procedimiento de evaluación de impacto ambiental, fue normado en el año 2001 por la Ley Nº 27446, dispositivo que estableció un plazo de 45 días para su reglamentación. Hasta la fecha, esta ley no ha sido reglamentada, privando al país de un instrumento básico de gestión ambiental.

El estudio de impacto ambiental debe tener como objetivo mantener los estándares de calidad ambiental y los límites máximos permisibles, regulación que, como expusimos, es escasa en nuestro país. Por este motivo, quienes elaboran los estudios utilizan estándares de otros países.

Este instrumento, que resulta fundamental para eliminar, disminuir y conocer los costos ambientales y sociales de los proyectos mineros y de hidrocarburos, no está funcionando adecuadamente, habiéndose conocido casos en que la evaluación de impacto ambiental es “regularizada”, es decir, tiene lugar durante la construcción del proyecto, situación que revela una concepción formalista del instrumento por parte del Estado.

c) La Participación de la Ciudadanía:
Otro instrumento central en la generación de seguridad y confianza en la población es el acceso a la información ambiental y a la participación ciudadana, la cual se da, muchas veces, dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Sin embargo, con excepción de los sectores Energía y Minas, y Transportes y Comunicaciones, la participación ciudadana no ha sido considerada en los demás.

En el sector Energía y Minas, no obstante lo técnicamente complejo y voluminoso de los estudios de impacto ambiental, se vienen reduciendo los plazos para la participación ciudadana. La recientemente aprobada modificación del reglamento ambiental de exploración minera reduce el plazo para presentar observaciones al estudio de 25 a 20 días. Asimismo, la Ley General del Ambiente prescribe en el literal h) de su Artículo 51º que “cuando las observaciones o recomendaciones que sean formuladas como consecuencia de los mecanismos de participación ciudadana no sean tomados en cuenta, se debe informar y fundamentar la razón de ello, por escrito, a quienes las hayan formulado”, sin embargo, hasta la fecha, el Ministerio de Energía y Minas no ha cumplido con implementar el referido mandato.

Esta situación alimenta la percepción de la ciudadanía respecto de que la posibilidad de participar en la evaluación ambiental de proyectos, con su opinión, observaciones o comentarios, es irrelevante y no reporta ningún beneficio concreto, siendo para el Estado un mero formalismo dentro del procedimiento administrativo.

Como se observa, los instrumentos de gestión se encuentran íntimamente ligados. Los estándares de calidad ambiental rigen los límites máximos permisibles y definen a los estudios de impacto ambiental y su procedimiento de aprobación. En todos los casos, los instrumentos de gestión ambiental deberían incorporar la participación ciudadana como medio de perfeccionamiento y mejor conocimiento de la realidad natural y social.

V. LA ACTUACIÓN DEL ESTADO:
Para ser más específicos, hay tres documentos que nos pueden ilustrar sobre este punto, el Proyecto de Ley 1770/2007 presentado por El Poder Ejecutivo, el Proyectos de Ley 1900/2007 presentado por la Bancada Aprista y el Proyecto N° 1032/2007 presentado por el Partido Nacionalista Unión por el Perú:
a) El Proyecto de Ley N° 1770/2007:
Fue presentado por el Ejecutivo 22 de octubre de 2007, tiene el objeto de crear un régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales y de las comunidades campesinas y nativas, la entidad encargada sería COFOPRI que iniciará de oficio los procedimientos y se incluye también un proceso de reversión a favor del Estado de las tierras no utilizadas, tanto para aquellas que fueron adjudicadas tanto a título gratuito como a título oneroso del mismo modo estable un sistema por el cual se adjudicaran dichas tierras a quien las solicite mediante subasta publica.

Es esta la gran preocupación de las comunidades campesinas que en diferentes medios han acusado al gobierno de haberles declarado la guerra y de querer desaparecerlas, la verdad es que tanto la Ley 28259 como la 28667 a que hace referencia este proyecto dicen textualmente que las comunidades campesinas se rigen por su propia ley, por lo que estarían fuera del alcance de este proyecto.

b) El Proyectos de Ley N° 1900/2007:
Este proyecto fue presentado al congreso el 22 de noviembre de 2007 y fue presentado por la Bancada Aprista (partido de gobierno), en el se propone declarar de interés público la titilación, registro y rectificación de los predios rurales individuales, comunidades campesinas y nativas, establece que las comunidades campesinas deberán ser reconocidas por los gobiernos regionales y declara áreas prioritarias a los departamentos de Ucayali, Loreto, Huancavelica, Huanuco, Puno, Cajamarca, Amazonas y ayacucho.

¿En qué se diferencia del anterior?, Como ya habíamos mencionado el proyecto 1770/2007, de aprobarse, no sería oponible a las comunidades campesinas y nativas, no por que esa no haya sido su intención sino por que las Leyes 28259 y 28667 a que ese proyecto hace referencia no alcanzan a las comunidades; en todo caso el Proyecto 1900/2007 propuesto por la bancada de gobierno, revela la política del ejecutivo, que es sanear la situación de las tierras agrícolas en el país y hacerlas productivas a todo costo.

c) El Proyecto de Ley N° 1032/2006:
En oposición este proyecto presentado por la bancada Nacionalista UPP, pretende hacer varias modificaciones a la Ley 28736 “Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial”, estas modificaciones tendrían los siguientes efectos:
- Se eliminaría el estudio previo realizado por una Comisión Multisectorial presidida por el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos que actualmente es necesario para el reconociemnto de dichos pueblos , y pretende que la declaración de reserva de la zona se haga en el mismo Decreto Supremo.
- La segunda gran modificación pretende sustituir el texto actual del Literal c) del Art. 5° de la Ley que actualmente dice:
-
“No se otorgarán derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales, salvo el que con fines de subsistencia realicen los pueblos que las habiten y aquellos que permitan su aprovechamiento mediante métodos que no afecten los derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento o en situación de contacto inicial, y siempre que lo permita el correspondiente estudio ambiental. En caso de ubicarse un recurso natural susceptible de aprovechamiento cuya explotación resulte de necesidad pública para el Estado, se procederá de acuerdo a ley”

Por el siguiente:
“No se otorgarán derechos que impliquen el aprovechamiento de recursos naturales salvo el que con fines de subsistencia realicen los pueblos que las habiten mediante actividades o usos tradicionales, desarrollados de manera autónoma y sin injerencia externa según sus patrones socioculturales.”

En pocas palabras de aprobarse dicho proyecto se convertiría en reservas grandes extensiones de tierras sin que medie un estudio serio al respecto, así mismo la explotación de los recursos de las mismas seria imposible y los pueblos que vivan en ellas quedarían condenados a no poder usar tecnología moderna en su propio beneficio, siendo sus únicas posibilidades el dedicarse a la agricultura de subsistencia, a la caza y recolección o las actividades ilegales como el cultivo de coca y otras drogas.

CONCLUSIONES
Primera:
La industria extractiva en el Perú es uno de los principales factores de desarrollo en el país; sin embargo la poca capacidad del Estado para gestionar los recursos provenientes del Canon, así como las trabas burocráticas que reducen la inversión de particulares en otros sectores del estado, han provocado que la población no encuentre ningún beneficio en la industria extractiva y la vean como enemigos o que consideren que la única forma de obtener beneficios es causando disturbios.

Segunda:
El Proyecto de Ley 1702-2007 que modificaría la distribución del Canon, es un intento populista por contentar a un sector disconforme de la población, que no va a resolver el problema de fondo y que incurriría en inconstitucionalidades perjudicando la capacidad de los gobiernos locales para invertir en obras públicas.

Es necesario que el Estado incremente su presencia en las zonas de influencia de los proyectos mineros y petroleros si caer en populismos que puedan generar falsas expectativas sobre los mismos.

Tercera:
Resulta indispensable el desarrollo de una política nacional de medio ambiente, que marque un rumbo fijo en cuanto al tema de la explotación de recursos naturales y que evite las incongruencias en el actuar del Estado.

Cuarta:
Más allá de las diferencia políticas entre el oficialismo y la oposición, es imperante que el Estado incremente su presencia institucional en las zonas susceptibles a conflictos sociales, no para facilitar la extracción de recursos sino para mejorar las condiciones de vida de la población y prevenir el surgimiento de contradicciones sociales como las que llevaron a la aparición de grupos terroristas como Sendero Luminoso.

BIBLIOGRAFÍA
CANATUR. Informe de perdidas por día de paralización de la actividad turística temporada alta, 2005.
CENTRO PERUANO DE ESTUDIOS SOCIALES (LIMA, PE) Adjudicación Gratuita en Zonas Deprimidas: ¿Cómo queda la propiedad comunal? En la revista: Alerta Agrario nro. 112, octubre de 1996. 2-3... Lima, editorial: CEPES, 1996
CONGRESO DE LA REPUBLICA, Proyecto de Ley N° 1702-2007
DEFENSORIA DEL PUEBLO, Informe Extraordinario Sobre Conflictos Socio ambientales por la Actividad Extractiva en el Perú, 2007.
GALLO Máximo Con ley o sin ley: Renovación comuna para el desarrollo. En la revista: Andenes, nro.97, abril-mayo 1997. Pág. 14-15. Lima, SER, 1997
GARCÍA PÉREZ, ALAN, El Síndrome Del Perro del Hortelano, publicado en El Comercio 28/10/2007
INEI, censo de 2005
SOCIEDAD NACIONAL DE MINERIA E HIDROARBUROS, Estudio Sobre Gasto Público 2006
Presupuesto Institucional Modificado (PIM) y Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) Para gobiernos Regionales y Locales, 2006

Paginas Web consultadas:
· Ministerio de Economía y Finanzas: www.mef.gob.pe
· Defensoría del Pueblo: www.defensoria.gob.pe
· Congreso de la Republica: www.congreso.gob.pe
· Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía: www.snmpe.org.pe

AUTOR
Rodrigo Astorga Huaco

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