Monografias | La reforma o transformación del estado

INDICE

1.       Concepto.

2.       Instrumentos:

·         Privatizaciones y reestatizaciones.

·         Desinflación normativa.

·         Desburocratización

·         Capacitación de los funcionarios públicos.

·         Incentivos para la renuncia.

·         Personas Públicas no Estatales.

·         Los cometidos sustantivos y no sustantivos.

·         Entes Reguladores. 

3.    Bibliografía

RESUMEN

La reforma del Estado, dentro de un Estado de Derecho Personalista democrático,  es el proceso que tiene por objeto reformularlo, mediante un plan cuyo fin es obtener una mayor eficacia y eficiencia, disminuyendo el déficit de las cuentas públicas y la inflación para mejorar la calidad de vida de la población. Diversos son los instrumentos para alcanzar ese fin. Así encontramos las privatizaciones y estatizaciones, supresiones concesiones, transferencias, desmonopolizaciones; fusiones; asociaciones , desinflación normativa, descentralización, etc. Actualmente se está observando en nuestros países una nueva tendencia a la estatización de algunos servicios.  Por ejemplo, en Uruguay,  el servicio público agua potable y saneamiento

1) CONCEPTO

Actualmente nos encontramos frente a un proceso tecnológico que, en pocos años, ha transformado radicalmente la sociedad desde diversos puntos. La vida, las relaciones sociales, económicas y familiares, son diferentes. La información llega a la población más rápida y variadamente. El desarrollo del trabajo puede efectuarse desde el hogar y,  para comunicarnos, viendo al que nos escucha y habla, es suficiente  una cámara web.  Lo expuesto, y mucho más que es imposible enumerar,  hace necesario una revisión de anteriores concepciones acerca del Derecho.

Así no se puede hablar más, salvo si de historia y de mejores tiempos se trata, del Estado Social de Derecho. Eso no significa ser privatista ni estatista. Ni una cosa ni la otra. Debemos pensar y desarrollar un Estado más eficaz y eficiente. Más músculo y menos grasa en el aparato  orgánico y  burocrático, sin duplicaciones innecesarias y preconceptos. En ese sentido, luego de una ideología que propició la  privatización de determinadas áreas del Estado, manifestando en forma más categórica el principio de subsidiariedad, o actuación de la Administración por defecto de la tarea de los particulares  mediante una Administración conformadora no prestacional del servicio, se ha comenzado una nueva estatización de determinados servicios que se consideran fundamentales.  La reforma constitucional en Uruguay de 2004, respecto del agua y saneamiento, es un ejemplo claro. Sin embargo los gobiernos de la región continúan priorizando  determinados instrumentos como la concesión de servicios que es una privatización lato sensu.-

Esas transformaciones ideológicas, tecnológicas, económicas y, aun , en la moral, nos imponen ubicar los institutos objeto de estudio.

La reforma del Estado es el proceso que tiene por objeto reformularlo, mediante un plan predeterminado que  busca una mayor eficacia y eficiencia, disminuyendo el déficit de las cuentas públicas y la inflación para mejorar la calidad de vida de la población

No es un proceso nuevo porque el Estado ha evolucionado desde su nacimiento, y lo seguirá haciendo, acompañando a la humanidad. Por eso el legislador , el  jurista, etc.,  debe ser sumamente cuidadoso cuando discuta, permita,  o prohíba ,  la fecundación artificial,  la clonación o, temas que siempre serán polémicos, como el aborto, la muerte asistida, la existencia de cámaras filmadoras  en lugares públicos, la revisión sistematizada de datos como los que circulan a través del correo electrónico  y tantos otros.

 Los cambios del Estado pueden observarse desde diversos puntos de vista tales como el jurídico, tecnológico, político,  económico

 Otro  tema  trascendente con los que se enfrenta el mundo, en general,  el Estado en particular y los derechos humanos,  es el proceso de Globalización y de Integración Regional. El proceso ha dado   nacimiento a nuevas organizaciones internacionales, que intentan  resolver los problemas comunes, mediante la adopción de medidas que beneficien el conjunto, especialmente, en el área económica.-

Los procesos de integración regional se han originado a partir de necesidades económicas, en una economía supersimbólica, o de dinero supersimbólico,  y  demuestran  la incapacidad de los Estados de resolver,  por sí mismos, todos los problemas que presenta la sociedad actual.  Estas, para ser competitivas, deben actuar en bloques integrados.  Ello acontece con la experiencia europea y en los esfuerzos que se vienen desarrollando,   en el mismo sentido, en América , especialmente   .

Esa realidad ha llevado al   “fin de la soberanía”, en su  concepción original, esto es, la equivalencia entre el territorio  político y el territorio económico.  Hoy, nos encontramos con una economía trasnacional cuyo símbolo podría encontrarse en los BANCOS CLASE MUNDIAL  .

2) INSTRUMENTOS PARA LA REFORMA

Partiendo  de aquellas ideas rectoras y de que se busca  UN MEJOR ESTADO, NO UNO MAS PEQUEÑO,  veamos cuáles son los instrumentos que se aconsejan para efectuar el proceso:

A) LAS PRIVATIZACIONES y LA REESTATIZACION

Son algunos  de los mecanismos  de la reforma del Estado, no los únicos.

La privatización consiste, esencialmente,  en la enajenación de sus bienes. Así se lo entiende, también,  desde el punto de vista popular. Existe cuando lisa y llanamente se suprime un servicio. En Uruguay aconteció así, con la reforma de la estructura estatal y que fuera  ordenada en la ley de presupuesto 16736 . 

Pero también existe privatización, en un sentido más amplio,  compresivo de las concesiones, supresión de monopolios, simple declaración de que una actividad que satisfacía una necesidad colectiva impostergable deja de hacerlo, creación de personas públicas no estatales, cuyo cometido es desarrollar la actividad que antes efectuaba el Estado, tareas éstas , por tanto, desestatizadas.

 Obsérvese la evolución en las ideas.   Antes del empuje anglosajón de la década del  ochenta del siglo XX, se trataba,  todavía,  de estatizar.  En este momento corresponde reiterar que luego de una ideología semi privatista, respecto de los cometidos que debía desarrollar el Estado, se ha comenzado una nueva estatización de determinados servicios que se consideran fundamentales.

Otra forma de privatización  es la asociación con particulares y, de acuerdo a las mayorías que en cada caso se den,  esas personas se regirán por el Derecho Público o por el Derecho Privado .-

El art. 188 de la Constitución Oriental dispone : “  Para que la ley pueda admitir capitales privados en la constitución o ampliación del patrimonio de los Entes Autónomos o de los Servicios Descentralizados, así como para reglamentar la intervención que en tales casos pueda corresponder a los respectivos accionistas en los Directorios, se requerirán los tres quintos de votos del total de los componentes de cada Cámara.

El aporte de los capitales particulares y la representación de los mismos en los Consejos o Directorios nunca serán superiores a los del Estado.

El Estado podrá, asimismo, participar en actividades industriales, agropecuarias o comerciales, de empresas formadas por aportes obreros, cooperativos o capitales privados, cuando concurra para ello el libre consentimiento de la empresa y bajo las condiciones que se convengan previamente entre las partes.

La ley, por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara, autorizará en cada caso esa participación, asegurando la intervención del Estado en la dirección de la empresa. Sus representantes se regirán por las mismas normas que los Directores de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados”.

Las disposiciones de este artículo no serán aplicables a los servicios públicos de agua potable y saneamiento”.

Esta disposición da lugar a las  denominadas  Sociedades de Economía Mixta. Estas pueden ser de Derecho Público, en las hipótesis de los dos primeros incisos,  donde el Estado tiene mayoría y, de Derecho Privado, hipótesis de los incisos tres y cuatro,  donde el Estado se encuentra en minoría. Esas mayorías y minorías son fundamentales para la dirección de la empresa de que se trate

En algunas de las hipótesis enunciadas, sin embargo, el cometido privatizado  continúa en el Estado,  aunque no lo preste directamente.  Ello puede tener consecuencias en sede de responsabilidad , especialmente, patrimonial.-

  Es importante tener presente que  la política de reforma del Estado a través de los distintos instrumentos, requiere del dictado de actos jurídicos ya que la actividad política debe traducirse en actos que pertenecen formal y sustancialmente al desempeño de alguna  de las funciones estatales. Desde el punto de vista formal, esos actos podrán ser leyes, reglamentos, resoluciones o contratos. 

Actualmente se observa una reestatización de algunos servicios. Esa circunstancia no sólo acontece en la República Oriental. En nuestro país el fenómeno se observa nítidamente con la estatización definitiva de los servicios de agua potable y saneamiento de acuerdo a la reforma constitucional uruguaya  de 2004

B) LA DESINFLACION NORMATIVA

Otro instrumento de la Reforma del Estado   ES LA  DESINFLACION NORMATIVA, que

es  la ELIMINACION DE LAS NORMAS JURIDICAS que traban la LIBERTAD DE LA ACTIVIDAD PRIVADA  y pública  mediante un exceso de regulación legal  y, especialmente, reglamentaria.

En lo que respecta al Derecho Público se debe transitar con cuidado, en general y, especialmente, en materia de  Derecho Administrativo Contractual.  Es correcta una cierta desregulación que permita a las empresas públicas ( entiéndase, de principio, personas descentralizadas que desarrollan cometidos industriales y comerciales como la que presta la energía eléctrica, el Banco de Seguros, el Banco República, los servicios telefónicos, etc.) y, especialmente,  a los Gobiernos Departamentales (que son  “gobiernos” porque tienen la potestad de fijar políticas en su circunscripción y,   personas públicas estatales descentralizadas por territorio en un Estado Unitario), que compiten en un mercado desmonopolizado, o que actúan sin exclusividad, o prestan otros servicios en concurrencia, pero siempre permitiendo el control del dinero público.

Asimismo, en materia de Derecho Administrativo Laboral, la desregulación también se puede seguir pero con prudencia,  sin preconceptos, y publicidad política malformadora de la opinión pública.

En mi país se insiste en la eliminación de la inamovilidad de los funcionarios públicos. La inamovilidad es un instituto que otorga, simplemente, la garantía de la necesidad de la venia, expresa, cuando de va a destituir un funcionario,  de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, para los funcionarios presupuestados de la Administración Central, con ciertas particularidades que no corresponde analizar en este momento.

Creer  que,  con ello,  Uruguay será nuevamente la Suiza de América y podremos vencer, otra vez,  en algún   evento deportivo en forma  espectacular y contra casi todo prónostico,  no se ajusta a la realidad de lo que se lograría con esa medida. Esto significa que eliminar la inamovilidad,  establecida en la Constitución de la  Nación,  Nacional o de la República,  en defensa del servidor público, ante un eventual  cambio de Gobierno que persiga los funcionarios de otro partido, simplemente, determinará  evitar sólo una secuencia en el Derecho Administrativo Disciplinario.-

C) LA DESBUROCRATIZACIÓN

Se traduce en la eliminación de trámites y formalidades innecesarias, que privilegian  LA FORMA POR LA FORMA MISMA, desatendiendo EL CONTENIDO y el interés general que es el fin que debe perseguir y orientar a la Administración..-

D) LA CAPACITACION DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS

Otro instrumento de indudable trascendencia para la reforma del Estado consiste en una adecuada  política de capacitación de las personas que desarrollan función pública.   Ello permitirá la excelencia y el mejor funcionamiento del aparato estatal

E) INCENTIVOS PARA LA RENUNCIA

En Uruguay, en forma bastamente cíclica, se establecen planes para que los funcionarios públicos renuncien a sus empleos. Se intenta disminuir, en forma no traumática, el número de servidores públicos.- Los planes, generalmente y con algunas excepciones, han fracasado porque, terminan abandonando el servicio público, los más capaces o desprevenidos.  Por otra parte la no disminución de los cometidos produce, necesariamente, que el plantel funcional, entrado en años deba trabajar en forma inadecuada y más cara , por ejemplo, mediante instrumentos como las horas extras, dedicación total, etc.

F) LAS PERSONAS PUBLICAS NO ESTATALES

Otro instrumento de la Reforma del Estado es la creación de las Personas Públicas no Estatales. De esta forma se suprime del Estado determinados servicios que no se consideran,  como imprescindibles, pasando esos cometidos a personas que no forman su aparato, su estructura,  aunque se les aplica, en mayor o menor medida, el derecho público. En Uruguay se ha discutido cuál es la esencia que determina la existencia de una persona pública no estatal. La conclusión es que su creación dependerá de la voluntad del legislador. También se ha discutido su constitucionalidad aunque la Carta parece autorizarlas en el art. 191de ese cuerpo normativo

G) LOS COMETIDOS SUSTANTIVOS Y NO SUSTANTIVOS

En Uruguay, actualmente, el Proceso de Reforma del Estado se impulsa a través de una   nueva clasificación de los cometidos estatales que encuentra su fuente legal en el art. 706 de la ley de presupuesto, 16736.

Se ha discutido si la nueva clasificación puede armonizarse con la efectuada por Sayagués Laso, circunstancia poco probable en la mayor entidad por partir de conceptos clasificatorios diversos.

De acuerdo a esa clasificación  se establece  el régimen de reestructura del aparato estatal, terciarización, excedencia , disponibilidad , etc., de los funcionarios públicos . 

Son cometidos sustantivos: a) la formulación de políticas, b) la regulación y c) el control asignado a la Administración por la Constitución o la ley, art. 17 del Decreto 186/96.

Los cometidos de apoyo son los necesarios para el cumplimiento de los sustantivos, art. 20 del Decreto 186/96

Los servicios deberán EJECUTARSE POR EL ESTADO cuando: a) esté impuesto por la Carta o la Ley, b) sea necesario para garantizar el acceso de la población en una situación de EQUIDAD a los mismos y c) cuando la prestación del servicio sea redituable, art. 17 del Decreto 186/96

Lo expuesto importa porque la ejecución DIRECTA de los servicios será confiada a terceros cuando: a) refieran a cometidos no sustantivos, B) de apoyo o sustantivos que no sea necesario o conveniente ejecutar directamente por el Estado, art. 21 del Decreto 186/96.

No son cometidos sustantivos una serie de actividades que se enuncian en la normativa,  por ejemplo : talleres, imprentas, limpieza, mantenimiento, vigilancia, transporte, certificaciones médicas, extensión técnica y científica, cantinas y las que impliquen DUPLICACIONES con otras Unidades Ejecutoras del mismo o de otro inciso (en general Ministerios del Poder Ejecutivo), art.18 del Decreto 186/96.-

H) ENTES REGULADORES

En Uruguay, a los efectos de cumplir con los cometidos sustanciales, tal vez un poco tarde respecto a la experiencia de países hermanos, está en auge la creación de Entes Reguladores de los diversos servicios. Por ejemplo,  por ley 17598 se creó  LA UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA (URSEA), el 13 de diciembre 2002, Unidad Reguladora de los Servicios de Comunicaciones URSEC, ley 17296, Unidad Reguladora del Gas (URGAS), Decreto 79/000,etc. .-

Bibliografía

Dromi, Roberto: Derecho Administrativo, Bs As, 1997

Dror, Yehezkel: Cómo  preparar el Estado para las transformaciones globales, CEFIR, Mdeo. 1996

Drucker, Peter F.: La Gerencia en tiempo difíciles, El Ateneo, Bs. As. 1991

Flores Dapkevicius, Ruben : Amparo, Hábeas Corpus, Hábeas Data, Editorial B de F, Buenos Aires 2004

Flores Dapkevicius, Rubén: Constitución de la República Oriental del Uruguay, anotada y concordada, Amalio Fernández 2004.

Flores Dapkevicius, Rubén : Manual teórico Práctico de contratación administrativa, incluye el TOCAF anotado y concordado, B de F, Bs. As. 2003

Flores Dapkevicius, Ruben: Derecho Penal Administrativo: El procedimiento disciplinario, Amalio Fernández, Mdeo. 2004

 González Calderón Juan A.: Curso de Derecho Constitucional, Bs. As. 1943.

Menem, Carlos y Dromi, Roberto: Reforma del Estado y Trasformación Nacional, Edit. Ciencias de la Administración, Bs.As. 1990

Toffler, Alvin: El cambio del Poder, Plaza & Janes, Barcelona, España, 1994

MONTEVIDEO, DICIEMBRE 2005

Autor:

Prof. Dr. Rubén Flores Dapkevicius

rflores@montevideo.com.uy

floresdapkevicius@hotmail.com

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