Monografias | El Procedimiento Expropiatorio en la Republica Oriental del Uruguay Actualización con la Ley de Presupuesto 17930

SUMARIO
1. BREVE INTRODUCCIÓN: EL DERECHO DE PROPIEDAD. SUS RESTRICCIONES
2. LA EXPROPIACIÓN: CONCEPTO
3. ELEMENTOS DE LA EXPROPIACIÓN
4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EXPROPIATORIO
5. EL PROCESO JUDICIAL
6. LA TOMA URGENTE DE POSESION
7. EXPROPIACIÓN IRREGULAR Y DE HECHO
8. BIBLIOGRAFÍA

1. BREVE INTRODUCCIÓN: EL DERECHO DE PROPIEDAD. SUS RESTRICCIONES
Antes de analizar el instituto de la expropiación debemos partir del concepto de propiedad que puede ser definida como la facultad legítima de gozar y disponer de una cosa, con exclusión del arbitrio ajeno, y de reclamar su devolución si se encuentra en poder ajeno en forma contraria a derecho . 

Nuestra Constitución consagra de forma genérica el derecho de propiedad y establece los principios generales del tema objeto de estudio.

Existen diferentes limitaciones al derecho de propiedad fundadas en el interés público. En ese sentido deben considerarse las restricciones, las ocupaciones temporarias, las servidumbres; las expropiaciones, las requisiciones, los decomisos y las confiscaciones. Esta gradación va desde el mínimo al máximo de las limitaciones . 

Las restricciones a la propiedad son las condiciones legales del ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad. Están ínsitas en la existencia del dominio, nacen con él, son de su naturaleza y esencia. Implican una reducción del carácter absoluto del derecho de propiedad. Esta permanece incólume, pero las restricciones se establecen para el mejor condicionamiento del ejercicio de su derecho dentro de la convivencia social.

En ese sentido traducen una mera tolerancia general que el propietario debe soportar. No existe un sacrificio especial o carga particular del propietario. Generalmente, se identifican con el poder de policía municipal . 

Sus caracteres, en forma esquemática, son los siguientes: 
1. Son generales y obligatorias para todos los propietarios en igualdad de condiciones. Ello las diferencias de las servidumbres y de la expropiación que sólo se aplican a determinados bienes .

2. En general, no son reparables en tanto no significan un especial sacrificio . A vía de ejemplo puede considerarse, entre otros, la necesidad de construir los edificios de determinada manera, la colocación de chapas indicadoras del nombre de las calles, etc. .

Las servidumbres constituyen otro modo de limitación de la propiedad , en la cual debe destacarse que la analogía del instituto civil y el administrativo, es solamente estructural, porque se limita a la naturaleza jurídica del derecho que ellas constituyen: derecho real sobre cosa ajena, esto es, un desmembramiento del derecho de propiedad.

La servidumbre administrativa es un derecho que satisface un interés público, en tanto que el reglado por el derecho civil satisface un interés esencialmente privado. 
Las servidumbres administrativas consisten en un poder jurídico parcial constituido sobre un inmueble a favor del uso público directo o indirecto a través de una empresa pública .En otras palabras, el instituto también puede definirse como un derecho real , sobre inmueble ajeno, con la finalidad de que sirva al uso público.

La diferencia fundamental con la expropiación surge en tanto el propietario ve, reducida, la disponibilidad de su bien pero no es privado de éste, como acontece con el instituto que se comenta.La ocupación temporaria es confundida con las restricciones administrativas, las servidumbres, las expropiaciones y la requisición.La ocupación temporaria de propiedad privada tiene motivo en la ejecución de obras públicas, o en supuestos de calamidades (inundaciones, epidemias, terremotos) y, su finalidad, fundada en la utilidad pública , consiste, esencialmente, en impedir o disminuir los daños a los bienes del dominio público o del dominio privado del Estado .

En esos casos el propietario queda afectado en el uso de la cosa temporalmente, en beneficio de la Administración. Sin perjuicio de ello, conserva todos sus derechos salvo el ius utendi y el ius fruendi. La expropiación se diferencia de la ocupación temporaria en virtud del carácter transitorio del gravamen, aunque en ambos institutos corresponde la indemnización.Por su parte la requisa es “el recuento y embargo que se hace de cosa necesarias en tiempo de guerra” .

El art. 35 de nuestra Constitución establece que “ nadie será obligado a prestar auxilios, sean de la clase que fueren, para los ejércitos, ni a franquear su casa para alojamiento de militares, sino por orden del juez competente y recibiendo de la República la indemnización correspondiente” . Ese concepto original ha evolucionado y, en la actualidad, la requisa también se aplica a lo estrictamente civil.

Los bienes objeto de requisición que, en principio, acuerdan derecho a indemnización son, esencialmente, los fungibles y que existen en el comercio en cantidades indeterminadas. Por ejemplo, se requisa las existencias acaparadas de trigo, azúcar, etc. De lo expuesto, surgen las diferencias que la distinguen del instituto de la expropiación. 

La confiscación comprendería un apoderamiento de todos los bienes de una persona . 
En ese sentido el art. 14 de nuestra Carta Magna establece que “no podra imponerse la pena de confiscación de bienes por razones de carácter político”. 
El decomiso constituye, esencialmente, una pena en virtud de poseer objetos prohibidos . Podría imponerse como sanción aduanera o penal. 
El secuestro es una medida civil o penal que implica la custodia temporánea de la cosa ajena para asegurar pruebas o hacer efectivos determinados procesos.

2 . LA EXPROPIACIÓN. CONCEPTO 
El carácter excepcional del Derecho expropiatorio es su carácter coactivo, y ello lo ubica dentro del orden jurídico, formando parte del derecho administrativo. Ello es trascendente porque, como veremos a continuación, al Derecho expropiatorio le son aplicables los principios y la normativa del Derecho Público Interno (Constitucional y Administrativo) y del Derecho Público Internacional, especialmente, en este último caso, cuando se trata de obras multinacionales. Cuando el instituto refiere exclusivamente a bienes localizados en un Estado, los países aplican normas de su ordenamiento jurídico de Derecho Público Interno. Ello produce consecuencias, fundamentalmente, cuando falta previsión normativa expresa . 

Si se trata de obras multinacionales la situación es más compleja 
Para llegar al concepto de expropiación debemos considerar que el término “expropiación” tiene diversas acepciones: Así se la ha definido como: “1) La acción y efecto de privar a sus propietarios, por causa de necesidad o utilidad públicas, de bienes habitualmente inmuebles mediante justa y previa compensación”. Esta definición refiere al aspecto sustancial de la expropiación. 2) Procedimiento administrativo y eventualmente judicial dirigido a hacer efectiva la expropiación” . Se destaca que el concepto propuesto refiere al aspecto procesal del instituto. Es un concepto antiguo . 

La expropiación es, entonces para nosotros, el instituto de Derecho Público por el que la Administración, para el cumplimiento de fines públicos y en virtud de una potestad pública, logra coactivamente la adquisición de bienes muebles e inmuebles, siguiendo un procedimiento determinado y pagando una justa compensación, generalmente previa .

3. ELEMENTOS
Los elementos que al instituto informan son los siguientes:

A) INSTITUTO DE DERECHO PUBLICO
La expropiación es un instituto que sólo existe en el Derecho Público. Sin perjuicio de ello debe considerarse que, en algunas hipótesis, excepcionalmente, podrían aplicarse normas que pertenecen al Derecho Privado .

B) POTESTAD EXPROPIATORIA
Es el poder jurídico de expropiar establecido por la Constitución y las leyes y, sólo procede, por esa autorización expresa que el constituyente consagró en la Carta.
Es, únicamente, el legislador nacional el que puede declarar la necesidad o utilidad pública que habilita el procedimiento.
En conclusión, la potestad expropiatoria no es otra cosa que la autorización que el Derecho Objetivo le acuerda a las personas estatales para adquirir coactivamente los bienes necesarios para desarrollar sus cometidos.

C) ADQUISICIÓN COACTIVA
La Administración, cumplidas las garantías establecidas, logra ingresar a su patrimonio - aún contra la voluntad del expropiado- los bienes oportunamente designados. El propietario no puede oponerse a la expropiación y sólo tendrá derecho a exigir la compensación que estime conveniente. 
Sin embargo, existen las garantías del Estado de Derecho y así el Derecho Administrativo establece, por ejemplo, la necesidad de seguir un procedimiento con las máximas posibilidades de ejercer el derecho de defensa, etc..
Por lo expresado, el administrado no concurre a la formación de un precio .

D) OBJETO
Pueden expropiarse la totalidad de bienes, muebles o inmuebles, corporales o incorporales. 

E) SUJETOS

1) LA AUTORIDAD EXPROPIANTE
Es la que inicia la expropiación y desarrolla el procedimiento. 
La Administración Central la realiza por intermedio del Ministerio competente.
Respecto de las entidades descentralizadas por servicios, así como los Gobiernos Departamentales, la impulsan mediante sus oficinas correspondientes.
La ley podría otorgar a Personas Públicas no Estatales o a un concesionario de servicio público la potestad expropiatoria, pero la compensación debe provenir del Tesoro Nacional, art. 32 de la Carta, y, por ello, esas autorizaciones son de dudosa constitucionalidad. 
Se debe distinguir la autoridad que lleva adelante el procedimiento expropiatorio, de la persona a la cual se destina el bien a expropiar. Esto significa que el actor en el procedimiento puede ser una persona diversa al beneficiario. 

2) EL EXPROPIADO
Puede tratarse de una persona física, o jurídica, privada, o Pública no Estatal.
Es indiferente a la Administración que el sujeto pasivo sea incapaz o que se desconozca su nombre o domicilio: la expropiación igual prosperará.
Respecto de la transferencia de bienes entre entidades estatales debemos distinguir si nos encontramos frente a bienes del dominio público o privado del Estado.
Los bienes del dominio público no pueden ser objeto de expropiación porque la transferencia de dichos bienes entre entes estatales opera por mutación dominial . El instituto de la expropiación esta orientado a la adquisición de bienes particulares. Cuando se trate de adquirir bienes públicos corresponde que se recurra a la mutación dominial . Este mecanismo por el que se sustituye la titularidad, permaneciendo el bien integrado al dominio público únicamente puede efectuarse, de principio, por la ley. Todo ello es previo al posterior cambio de destino que se producirá operada la mutación dominial . 

Respecto de los bienes del dominio privado debe prevalecer la voluntad del legislador que califica la necesidad o utilidad pública .
A partir del Decreto Ley N°14.346 se estableció el sistema denominado de afectaciones y desafectaciones, con el criterio de que el patrimonio del Estado es uno solo . De acuerdo a ello el legislador nacional, cuando declara la utilidad o necesidad pública, realiza cambios de afectación de esos bienes que pertenecen al patrimonio único del Estado. No hay traslación de dominio, solo existe afectación del bien a un servicio, u otro, de acuerdo con la necesidad o utilidad pública.

En definitiva, el cambio de destino de los bienes inmuebles entre entes estatales se produce por ley, postulándose para agilizar el trámite, desafectaciones y afectaciones de carácter genérico que deberán luego ser individualizadas por acto administrativo del Poder Ejecutivo. Los bienes ya estarían desafectados por ley, y el Poder Ejecutivo procede, luego, a la concreta designación. 

F) CALIFICACIÓN DEL FIN PUBLICO QUE LA JUSTIFICA
Cada uno de los requisitos de la expropiación, da lugar a un período, o
secuencia, que se instruye de acuerdo al derecho vigente. 

El primer paso de la secuencia procedimental es la declaración de necesidad o utilidad pública que debe hacerse por ley formal .
El concepto de utilidad pública no es susceptible de definición precisa y tiene un acentuado carácter evolutivo por cuyas razones su alcance varía según las épocas y según los países, y permite una interpretación flexible adecuada a los requerimientos sociales, culturales, etc. .

Así puede tener múltiples aplicaciones según la circunstancia y la época. Puede ser de orden material, económico, higiénico, o de orden puramente estético. La extensión que a dicho concepto puede asignarse, conforme al espíritu institucional que lo informa resulta, como es obvio, del ejercicio de la facultad delegada en el Parlamento .

No es posible, entonces, establecer un principio o regla general para definir el concepto de utilidad pública( pura utilidad que no lleva consigo la nota de necesariedad del bien objeto de expropiación, por ello, la dichiarazione di pubblica utilità è un atto amministrativo discrezionale ), como tampoco lo es posible respecto al concepto más restringido de necesidad pública, donde debe demostrarse la necesidad . 

Se destaca que la competencia pertenece al Poder Legislativo y, por ello, no se puede declarar la necesidad o utilidad pública por un acto legislativo departamental .
La declaración puede ser genérica, por ejemplo, art. 4 Ley N° 11.907 que dice : “Declárase de utilidad pública y comprendidos en el art. 4 de la Ley N° 3.958 … y sus modificaciones, los bienes necesarios para la realización de los fines que se cometen al Ente que se crea, quedando por tanto sujetos a expropiación”. 
También puede ser específica, individualizando un bien por su número de padrón, deslinde, etc. .

La sentencia 297/96 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ( TCA) dijo que sabido es que la declaración de necesidad o utilidad pública es de resorte privativo de la Administración , sin que corresponda que el control jurisdiccional se expida sobre la oportunidad del acto. 

G) COMPENSACIÓN JUSTA Y GENERALMENTE PREVIA
En primer lugar, corresponde señalar que el monto que abona la Administración constituye una compensación, no un precio, porque nos encontramos en un ámbito ajeno a la compraventa.

Esa compensación debe ser “justa”, esto significa que debe cubrir, exactamente, el daño producido. El propietario debe recibir la cantidad que lo indemnice de tal forma que no se vea perjudicado ni enriquecido. Por lo expuesto, debe abonarse el valor de lo expropiado y todos los daños y perjuicios que se produzcan, incluido el daño moral, montos debidamente actualizados de conformidad con el art. 32 de la Constitución de la República, Ley N° 3.958, art. 29, y Decretos-Leyes Nos. 14.500 y 15.733 . 
El caso Nº 13470 publicado en LJU entendió que la compensación debe permitir mantener el statu quo anterior, no enriquecerlo ni empobrecerlo..
El interés debe cubrir el lucro cesante derivado de la privación del bien (T.A.C. 1er Turno, sentencia Nº 234/80 y T.A.C. 4to. Turno, sentencia Nº 212/80) y se computa desde que el expropiante depositó la indemnización provisoria y ocupó el bien, exclusivamente sobre el saldo que resta depositar .
Se destaca que en el supuesto de una expropiación parcial que ocasione un mayor valor al resto del predio, éste deberá ser descontado de acuerdo a lo dispuesto en el art. 10 de la ley madre. 

La justa compensación es generalmente previa de acuerdo con lo estatuido en la Carta. Su art. 32 establece la necesidad de abonar la compensación antes que la expropiación concluya y, los arts. 231 y 232, establecen una excepción detalladamente reglada en garantía de los administrados .

H) PROCEDIMIENTO 
La expropiación, en su etapa administrativa, se desarrolla mediante un procedimiento administrativo especial. Pero, también, será aplicable, la normativa del procedimiento común, en lo pertinente, esto es, en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en las leyes y decretos que regulen, especialmente, el procedimiento de que se trata, por ejemplo en materia de recusaciones . 
El procedimiento expropiatorio tienen por objeto esencial lograr la transferencia de la propiedad del expropiado a la entidad expropiante.

La ley de expropiaciones lo estructuró en dos etapas:
A) La administrativa, previa y necesaria, a la que se aplica la ley madre y las leyes 16.736, arts. 694 y ss., N° 17.243, art. 24, 17296 y 17930 .
B)La jurisdiccional, de carácter eventual y que se regula por el C.G.P., la Ley N° 3.958, art. 42, en la redacción dada por el art. 224 de la ley 17930, y la Ley N° 16.699, art. 1° . 

4 . PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EXPROPIATORIO 

Es el que se desarrolla en el seno del expropiante de la siguiente manera:

A) DESIGNACIÓN
“Después de comprobado el caso de expropiación (existencia de ley), se realiza la segunda parte del procedimiento: la designación de los diversos inmuebles que la empresa necesita y a los cuales debe afectar la expropiación” .

La designación es el acto administrativo que individualiza el bien que se habrá de expropiar. Puede dictarse por:
a) El Poder Ejecutivo, jerarca, (Ley N° 3.958, art. 3 nral. 2) . Ese Poder también designa los bienes en las expropiaciones que llevarán adelante los organismos descentralizados por servicios y su fuente normativa es una resolución del Consejo Nacional de Administración de 17 de junio de 1925 .

La ley puede establecer excepciones como, por ejemplo, Ley N° 11.029 , art. 37 que permite al Directorio del Instituto Nacional de Colonización hacer las designaciones en los casos que correspondan. 

En el ámbito departamental, la competencia pertenece a la Intendencia y debe contar con la anuencia de la Junta Departamental, art. 275 num. 7 de la Carta.
La designación del inmueble debe inscribirse en el registro competente, arts. 17 y 56 de la Ley N°16871.

El art. 56 de la ley madre establece que la inscripción de los actos referidos en los numerales 11, 12 y 14 del art. 17 sólo produce efectos informativos.

El Decreto-Ley N° 15.027, art. 6, ya sancionaba la no inscripción con la detención del procedimiento y el no traslado de la demanda mientras no se subsanare la omisión. 

El acto de individualización sólo inicia la expropiación, esto es, no afecta la propiedad del bien que sigue perteneciendo al expropiado, con todas sus consecuencias.
La designación es un acto administrativo y, por tal motivo, será susceptible de los recursos administrativos que, eventualmente, puedan agotar la vía administrativa y abrir la acción de nulidad. 

B) FORMACIÓN DEL EXPEDIENTE
En cada caso de expropiación la autoridad respectiva forma el expediente correspondiente. Debe ordenar, previamente, el levantamiento por los funcionarios u oficinas técnicas de su dependencia un plano de los terrenos o edificios que se requieran para la obra proyectada, indicando departamento, número de padrón y área.
Sin perjuicio del plano o trazado general de la obra, deberá confeccionarse un plano de mensura en que se determine la parcela o parcelas a expropiarse, el cual, registrado en la Dirección Nacional de Catastro, encabezará el respectivo expediente de expropiación que se formará a cada inmueble, art. 278 de la ley 17296.


C) NOTIFICACIÓN
Se notifica personalmente a los propietarios y apoderados, así como a los poseedores y ocupantes ( art. 15 de la ley madre, en la redacción dada por el art. 278 de la ley 17296). Asimismo se publicarán edictos de acuerdo a la disposición que se comenta.

D) PERIODO DE MANIFIESTO
Efectuadas las notificaciones correspondientes, el expediente pasa de manifiesto por ocho días hábiles. En ese plazo el propietario deberá comunicar ( bajo apercibimiento de abonar los eventuales perjuicios), al expropiante, el nombre y domicilio de todas las personas que tengan derechos reales o personales consentidos con respecto a la cosa expropiada. En este plazo, asimismo, se podrá examinar el expediente a los efectos de una eventual impugnación de la designación.

E) PERIODO DE IMPUGNACIÓN
El art. 16 de la Ley N° 3.958 dispone que, vencido el plazo de manifiesto, se abre un nuevo período de ocho días hábiles en los cuales, justificada su calidad de propietario o poseedor con la planilla de contribución inmobiliaria, el expropiado puede oponerse a la designación.

La normativa que se analiza dispone que no procede la oposición fundada en la improcedencia de la calificación de la necesidad o utilidad pública. Ello porque la calificación es una potestad discrecional del Poder Legislativo en tanto surja acreditada esa necesidad. 

Por lo expuesto, el expropiado podrá solicitar la inconstitucionalidad de la ley, pero no debería discutir en sede administrativa la designación fundándose en la improcedencia de la necesidad o utilidad pública.

La oposición a la designación se regula de acuerdo al régimen general de los recursos administrativos 
Es en esta etapa procedimental (manifiesto, art. 16 de la Ley N° 3.958), que puede producirse el llamado abandono del bien que se configura cuando la expropiación parcial afecta de tal manera el inmueble o edificio no expropiado que queda inservible, art. 17 de la ley madre. 
El abandono del bien es un instituto que posibilita al expropiado desligarse de todo el bien de acuerdo a la causal comentada y se tramita por separado del procedimiento expropiatorio.

La solicitud de abandono fundada en el art. 318 de la Constitución, dará lugar a una resolución expresa o ficta del expropiante, que podrá ser recurrida, y abrirá la eventual etapa jurisdiccional competente, sin perjuicio de otras vías a las que, tal vez, de acuerdo a la casuística, pueda ocurrirse.
Resueltas estas eventuales controversias, la Administración notificará a los interesados la fecha aproximada en que deberá tomar la posesión del bien, Ley N° 3.958, art. 16 inc. 8. 

F) TASACION
De acuerdo al art. 18 de la ley 3958, en la redacción dada por el art. 258 de la ley 17296, finalizado “el trazado definitivo de la obra”, la Administración tasa el bien “por medio de su personal técnico”.

El avalúo es, simplemente, un acto técnico que no sería procesable ante la jurisdicción competente porque no causaría lesión o perjuicio, en ese momento.
“ En rigor debe estimarse la compensación a pagar incluyendo el valor del bien y la indemnización por los perjuicios; en la práctica suele determinarse sólo aquel valor” .
Esta actitud es de suma importancia porque una tasación, excesivamente baja, puede dar lugar a una condena en costas y costos por obligar al expropiado a litigar .
La tasación se notifica al expropiado. El mismo se encuentra obligado a manifestar, dentro del término de quince días, si la acepta, o indicar en caso contrario y bajo la pena que establece el artículo 39 de la ley madre, la cantidad que solicite, especificando lo que requiere por concepto del valor de la propiedad y lo que dado el caso reclama por daños y perjuicios, con expresión de sus causales .

El propietario puede adoptar diversas actitudes : 
a) No dice nada. Se produce la aceptación tácita de la compensación y se procede a la escrituración del bien.

b) Expresa conformidad con el monto. Se procede de idéntica forma que en el supuesto anterior.

c) Se opone y manifiesta la compensación que estima conveniente. En esta hipótesis puede suceder:
  c1) La Administración acepta el monto propuesto. En consecuencia, se procede directamente a la escrituración.
  c2) La Administración realiza una nueva oferta que se ubique entre la original y la solicitada por el expropiado, circunstancia que continúa el trámite de acuerdo a lo      expuesto.
  c3) La Administración no acepta el monto propuesto por el expropiado y, por ello, deberá iniciar el juicio expropiatorio. Se destaca, que si el administrado establece el monto que entiende justo, esa cantidad lo limita cuando conteste la demanda. Esto significa que no podrá reclamar más de lo solicitado en vía administrativa, salvo la actualización correspondiente o los nuevos perjuicios que pudieran habérsele ocasionado, lo que, obviamente, deberá probar en la sede correspondiente.

d) Se opone, pero no manifiesta el monto que estima adecuado. Ello da lugar a la imposición de las sanciones que surgen de la Ley N° 3.958, art. 39.
Por lo expuesto, la existencia de un acuerdo (que no transforma el procedimiento ya iniciado en una compraventa), entre la Administración y el expropiado, evitará el proceso judicial a los efectos de establecer la justa compensación. De no existir éste, el tema se dilucidará ante el juez ordinario.

Si a pedido de la parte expropiada, y de conformidad con el informe técnico del organismo expropiante, se debiera extender la fecha de entrega del inmueble, la Administración podrá autorizar el pago de un anticipo en unidades reajustables de la indemnización aceptada. El saldo se abonará contra entrega del inmueble y escrituración correspondiente.

El art. 222 de la ley 17930 agregó un inciso al art. 18 de la Ley Nº 3.958, ley madre del procedimiento expropiatorio, en la redacción dada por el art. 258, "in fine", de la Ley Nº 17.296. 
Dispone que simultáneamente al otorgamiento del acta de expropiación, se podrá suscribir un contrato de comodato.
En ese sentido, la Administración, por causa justificada, le concederá un plazo máximo de ciento veinte días al expropiado para proceder a la entrega del bien, y en garantía de fiel cumplimiento de las obligaciones contraídas se depositará la suma que la Administración estime conveniente para cada caso en concreto, cantidad que se devolverá al expropiado simultáneamente con la entrega efectiva del inmueble. 

La norma es atendible, respecto a la situación en que se encuentra el expropiado, el cual –según el inciso anterior al que se agrega– solicita la extensión de la fecha de entrega del inmueble; precisa, por otro lado, la situación jurídica de aquél y de la Administración.

5. EL PROCESO JUDICIAL
El juicio expropiatorio procede cuando la Administración y el expropiado no acuerdan en sede administrativa respecto del monto de la indemnización. 

Se debe desarrollar de acuerdo a las previsiones establecidas para el juicio ordinario, regulado en el art. 337 y ss. del C.G.P..

El objeto del juicio expropiatorio es la determinación de la cuantía de la indemnización , art. 26 inc. 2º de la ley madre. 

En consecuencia, otros aspectos como la calidad del expropiado, esto es, si es o no el propietario y la eventual presentación de terceros reivindicantes en el proceso expropiatorio no es objeto de análisis, y deberán ser ventilados en procesos independientes. En tales casos, el juez o Tribunal ordenará la consignación de la cantidad que en concepto de indemnización se fije, para que en su oportunidad pueda ser percibida por quien acredite, a posteriori, mejor derecho, art. 27 de la ley madre . 

Los jueces competentes para entender en la materia expropiatoria son los Jueces Letrados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo, en el departamento de Montevideo (Ley N° 15.881, art. 1°), los Jueces Letrados de Primera Instancia del Interior, salvo los de competencia especializada y los Jueces de Paz, en ciertas hipótesis (Ley N° 16.226, art. 320); por ejemplo, en el supuesto de que el expropiado deba iniciar la acción, art. 20, etc de la ley 3958 .

Tienen legitimación activa: el Estado, los Gobiernos Departamentales, así como los Organismos Descentralizados por Servicios.

El art.43 de la ley madre también atribuye la potestad expropiatoria a los concesionarios de servicios públicos, norma de dudosa constitucionalidad.

Tienen legitimación pasiva: el propietario del bien a expropiar y, si éste no existiere, el poseedor u ocupante del bien.

La conciliación no es necesaria, de acuerdo al art. 294 del C.G.P con el agregado efectuado por el art. 409 de la ley 17930.

En cuanto a la demanda expropiatoria, lo más característico es su petición de condena al expropiado (a la pérdida del derecho de propiedad sobre el bien) y de autocondena (a que se fije la suma que el actor expropiante debe pagar). Lo ofrecido por el actor será lo establecido en su demanda, y en caso de no haberse establecido una suma concreta, lo ofrecido en la etapa administrativa .

En la demanda debería hacerse referencia a la ley que califica de necesidad o utilidad pública la expropiación, al acto administrativo de designación del bien y al monto de la tasación administrativa. 

Deberá, además, acompañarse el recaudo que acredite que la resolución de designación del bien raíz sujeto a expropiación fue debidamente registrada.
De existir toma urgente de posesión , una vez cumplida , la Administración tiene un plazo de treinta días para presentar la demanda de expropiación.
Asimismo, es la práctica agregar el expediente administrativo.

En oportunidad de la contestación de la demanda, el demandado deducirá excepciones, si correspondiere, y contradirá la propuesta indemnizatoria. El demandado debe indicar la cantidad que reclama como compensación, por valor del bien y por los perjuicios ocasionados por la expropiación. 

La ley no determina si la cantidad que el expropiado reclama al contestar la demanda puede ser superior a la solicitada en la oposición a la tasación administrativa. Creemos que la vinculación entre el procedimiento administrativo y el judicial, limita lo que pueda formularse en esta última sede, sin perjuicio de los daños y perjuicios que puedan acreditarse, como posteriores al monto señalado en sede administrativa y, por supuesto, de la actualización correspondiente. 

En cuanto a la etapa probatoria, lo característico es la prueba pericial, tema que era regulado por la ley madre en varios artículos, hoy derogados por el C.G.P.
El perito debe pronunciarse sobre el monto de la indemnización, art. 178 del CGP y debe actuar conforme a las reglas establecidas por el legislador sobre avaluación del bien, daños y perjuicios indemnizables, etc ..

Como es sabido, la opinión pericial no obliga al Juez pero su valor radica en la solvencia técnica y fundamento de la opinión.
En cuanto a la sentencia, la ley fija pautas al juez respecto de la determinación de la indemnización.
La indemnización no será, en ningún caso, inferior al monto señalado en la demanda (conforme lo editado por el art. 28 de la ley madre) ni superior al valor solicitado por el demandado. 

Deberá regularse teniendo en cuenta el valor de la propiedad cuya ocupación se requiere, en la época inmediata anterior a la expropiación (art. 29 inc. 1), el aumento del valor de la propiedad (art. 29 inc. 3) y los daños y perjuicios que resultaren (art. 29 inc. 1).

En cuanto a los daños y perjuicios, el legislador ha hecho previsión expresa respecto de ciertos rubros a indemnizar: así en cuanto a las mejoras necesarias o útiles hechas con anterioridad a la ley o decreto de expropiación y a cuya indemnización pretendan tener derecho los arrendatarios contra el propietario, art. 30.
El art. 31 regula lo relativo a las mejoras, instalaciones o maquinarias de importancia en funcionamiento, previendo que la autoridad expropiante indemnice o haga a su costo los gastos de desmonte y transporte de ellas, o contribuya a los gastos que esas operaciones originen, siempre en el bien entendido que el transporte debe efectuarse dentro de la misma localidad. 

Se excluyen, en cambio, las construcciones, plantaciones o mejoras que en razón de la época en que fueron hechas, o por otras circunstancias de apreciación, se hubiesen efectuado con el objeto de obtener una indemnización más elevada.

Quedan excluidos, también, los gastos de transporte de instalaciones y maquinarias de importancia en funcionamiento, al realizarse la expropiación, cuando el transporte deba efectuarse fuera de la localidad (art. 31) y las ventajas hipotéticas o futuras y los daños y perjuicios ocasionados a consecuencia de contratos que no hayan sido registrados en legal forma, en ambos casos por lo menos seis meses antes de iniciarse el respectivo expediente administrativo o desde la fecha en que la ley de expropiación fuera solicitada del Cuerpo Legislativo, cuando se trate de una ley especial. Y aún en caso de ajustarse a la disposición se establece un tope a la indemnización por tal concepto (art. 29 inc. 2).

Asimismo, siempre respecto de los daños y perjuicios, deben abonarse los que surgieren por la duración del procedimiento, se consume o no la expropiación, art. 32 de la Constitución de la República .

La sentencia debería, en principio, limitarse a fijar el monto de la indemnización. Sin embargo, en la práctica contiene, además, los siguientes puntos: la orden que se cubra el importe de la indemnización, se escrituren el o los inmuebles respectivos y se dé noticia a los terceros interesados.
Esta práctica es errónea porque conforme al artículo 41 de la ley dichos mandamientos deben ordenarse una vez fijada la indemnización, esto es, después que la sentencia ha quedado ejecutoriada.

El art. 39 de la ley madre consagra una disposición expresa sobre las costas y costos en el juicio expropiatorio. Sayagués entiende, que atento a la contradicción entre los incisos 1 y 2 del citado artículo, el punto, en definitiva, queda regulado por el art. 688 C.C. .

En cuanto a los recursos, proceden los que correspondan conforme a la normativa procesal vigente.

Conforme al citado artículo 41, al disponer la escrituración, el juez mandará dar noticia a los terceros interesados que consten en los respectivos títulos, a fin de que hagan valer sus derechos sobre la indemnización.

La escrituración, el pago y la ocupación son los modos de ejecución normal de la sentencia expropiatoria. Cabe aclarar, que algunas normas han establecido que no se requiere escritura pública, debiendo documentarse la transferencia dominial por acta notarial.

Con la escrituración se opera la transferencia de la propiedad y el bien queda libre de todo gravamen. 

Los terceros harán valer sus derechos sobre la compensación e incluso podrán pedir que se fije de nuevo la indemnización si resultase que los procedimientos se siguieron contra quien no era el verdadero propietario, art. 21.

La negativa a escriturar por parte del expropiado, puede sustituirse mediante la escrituración de oficio.

Por otra parte, si a juicio del expropiante existieren defectos en los títulos del inmueble, la Administración deberá solicitar se proceda a la escrituración de oficio, quedando la suma de la indemnización a disposición de quien acredite el mejor derecho.

Si el expropiante no mantiene la voluntad de expropiar, debe entenderse caduca la acción, al igual que lo establece la Ley Nº 13.318, art. 223, para la hipótesis que prevé expresamente la norma.

Tan pronto como se haya efectuado el pago de la indemnización o depósito de la misma, el Juez mandará dar posesión al expropiante, ordenando el desalojo de los arrendatarios y ocupantes. 

El art. 223 de la Ley Nº 13.318 establece que si al año de dictada la sentencia definitiva de un juicio de expropiación, el expropiante no hubiera procedido a tomar posesión del inmueble designado para expropiar (debe entenderse que no se haya escriturado y pagado), caducará de pleno derecho la expropiación.
La Administración puede también desistir, en forma unilateral y expresa, mientras no haya adquirido el dominio del bien o haya ocupado de urgencia y alterado su condición. 

El expropiante, en el supuesto de desistimiento, deberá abonar los perjuicios que pudo haber causado.

6. LA TOMA URGENTE DE POSESION
La toma urgente de posesión está regulada por el art. 42 de la Ley N° 3.958 en la redacción dada por la ley 17930, art. 224. 
Tal certeza resulta de lo dispuesto por el art. 545 del C.G.P en la redacción dada por la ley N° 16.699 de fecha 25 de abril de 1995, art. 1 lit. g.
La constitucionalidad del art. 42 ha sido discutida en tanto que el propietario es desapoderado del bien sin la justa y previa compensación establecida por el art. 32 de la Constitución .

Nuestra Suprema Corte de Justicia ha entendido que la normativa es constitucional ya que “cuando se exige la entrega previa de la justa compensación el constituyente ha querido referirse indudablemente a la privación definitiva del derecho y no al instituto de la ocupación urgente (sentencia no. 70/68)”. 
Se trata de un proceso previo al juicio expropiatorio. 

De acuerdo al art. 224 de la ley 17930 la declaración de urgencia compete al organismo expropiante. 

En los casos de toma urgente de posesión la indemnización provisoria se depositará en el Banco Hipotecario del Uruguay en unidades reajustables y será la que resulte de la tasación del bien expropiado y sus mejoras, en dictamen fundado, efectuado por técnicos públicos dependientes del Poder Ejecutivo o de los Gobiernos Departamentales. 

Dicha tasación comprenderá el monto de la indemnización por el bien expropiado y todo otro concepto que ofrecerá la Administración. 
Las servidumbres legales de utilidad pública no dan lugar a indemnización. 

La Administración iniciará la acción de toma urgente de posesión, solicitando la intimación de desocupación y acreditación de la titularidad sobre el inmueble expropiado y su situación patrimonial, en el plazo de diez días perentorios e improrrogables, bajo apercibimiento de lanzamiento. 

La decisión judicial que ordene la desocupación es inapelable y se debe cumplir de inmediato .

El Juez o Tribunal que entienda o a quien competa entender, en la acción, previa y cautelar de toma urgente de posesión debe verificar: 
1) La designación del inmueble a expropiar y la resolución que disponga la toma urgente de posesión. 

2) Que exista una cuenta abierta en el Banco Hipotecario del Uruguay en unidades reajustables, identificada con el número de padrón del inmueble. 

3) La titularidad del bien a expropiar y su situación patrimonial. 
Al decretar el lanzamiento, el Juez debe disponer el libramiento de oficio al Banco Hipotecario del Uruguay para el cobro del precio provisorio, a quien haya acreditado la titularidad del inmueble designado para expropiar. 

Si los interesados no comparecieran o hubiera diferencias o dudas sobre el derecho y calidad, legitimación o titularidad, o si existieran embargos, interdicciones o gravámenes sobre el inmueble, el Juez de la causa dispondrá que la situación se dilucide en el juicio de expropiación sin perjuicio de dar posesión al organismo expropiante. 

Una vez cumplida la toma de posesión efectiva del inmueble, la Administración tendrá un plazo de treinta días para presentar la demanda de expropiación.

7 . EXPROPIACIÓN IRREGULAR Y DE HECHO
La expropiación irregular es la que se sigue a través de un procedimiento viciado. 
Por su parte, la expropiación de hecho acontece cuando la Administración ocupa bienes de la propiedad privada sin seguir un procedimiento a esos efectos, aunque exista la calificación legal correspondiente 

Estas pseudo expropiaciones pueden determinar la restitución del bien y la responsabilidad estatal, que puede materializarse mediante diversos medios procesales incluida la acción de amparo .

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Villegas Basavilbaso, Benjamín: Derecho Administrativo, Tomo VI, TEA, Bs. As. 1956. 

MONTEVIDEO, JUNIO DE 2006

AUTOR
Dr. Rubén Flores Dapkevicius
Profesor De Derecho Administrativo Y Constitucional De La Universidad De La Republica Oriental Del Uruguay Estatal
Profesor Del Master En Derecho Administrativo Económico De La Universidad De Montevideo
e-mail:rflores@montevideo.com.uy
e-mail:floresdapkevicius@hotmail.com

(1) Flores dapkevicius, rubén y rocca, maría elena: el procedimiento expropiatorio, incluye análisis de casos prácticos y la ley 3958 anotada y concordada, pag. 26, mdeo. 2000

(2) villegas basavilbaso, benjamín: derecho administrativo, tomo vi, pag. 487, tea, bs. As. 1956.

(3) dromi, roberto: derecho administrativo,  pág. 649 , ediciones ciudad de buenos aires, 199ñ7

(4) flores dapkevicius, rubén : manual de derecho público, tomo i constitucional, tomo ii, administrativo, euros b de f editores, buenos aires 2006

(5)lanziano, washington: estudio de derecho administrativo, pág. 448, ur. Mdeo. 1996.

(6) mayer, otto: derecho administrativo alemán, tomo iii, pág 272, depalma, bs. As. 1982.

(7) diccionario de la real academia española,  tomo 2, pág. 1177, madrid 1984.

(8) flores dapkevicius, rubén : constitución de la república oriental del uruguay de 1967, anotada y concordada, incluye jurisprudencia, amalio fernández, mdeo. 2004

(9) landi, guido y potenza, giuseppe: manuale di diritto amministativo, pag. 128, giuffrè  editore, milano, 1978

(10) villegas basavilbaso, benjamín: ob. Cit pag. 522

(11) así un primer problema se plantearía si  un tratado  estableciera que la compensación no debe ser previa. En nuestro país, esta previsión es contraria al art. 32 de la constitución que  establece que la compensación debe ser previa, sin perjuicio de lo que surge de los arts. 231 y 232 del mismo cuerpo normativo . Un segundo problema podría plantearse si el tratado estableciera que la responsabilidad recae sobre la entidad supranacional creada por el mismo. Si así aconteciera, colidiría con el art. 32 de la carta que establece que el estado debe responder mediante el tesoro nacional, sin perjuicio de que podría entenderse que el mismo podría responder subsidiariamente o como garante. Un tercer problema  ocurriría si el tratado estableciera que la necesidad o utilidad pública puede ser  declarada por el organismo internacional. En ese caso, también, el tratado colidiría con nuestra constitución en virtud de lo que surge de la normativa constantemente citada.  En cuarto lugar, podrían ocurrir inconvenientes respecto a las
designaciones  de bienes a expropiar, si el organismo internacional tuviera la competencia en ese sentido y, a su vez,  el tratado hubiera establecido la inmunidad de  jurisdicción de esa entidad. La situación podría producir la indefensión del expropiado.  Por último, si el tratado autorizara al organismo internacional, con inmunidad  de jurisdicción, a establecer  el monto de la compensación, podría importar la indefensión del expropiado. Ese hecho produciría similares consecuencias a lo analizado en el apartado precedente. Para consultarse más extensamente  ver cajarville, juan : expropiación de obras binacionales, revista facultad de derecho, año 32 nos. 1 y 2, pag. 1569, mdeo. 1991

(12) couture, eduardo j. Vocabulario jurídico, pag. 278, depalma, bs. As. 1983

(13)  batbie; a: traité théorique  et pratique de droit public et admminstratif, pag. 309, paris 1886

(14) flores dapkevicius, rubén : manual de derecho público, tomo ii, administrativo, euros b de f editores, buenos aires 2006

(15) también la ley ha conferido la potestad expropiatoria a  algunas personas públicas no estatales y, en aplicación del art. 43 de la ley 3958, a determinados concesionarios de servicios públicos.

(16) en contra  lanziano: expropiación naturaleza y efectos, revista asociación de escribanos no. 60, pag. 545, mdeo. 1974. El autor entiende que la expropiación es un contrato obligatorio donde las partes pueden acordar voluntariamente el monto indeminizatorio.

(17)mayer, otto: ob. Cit., pág. 35.

(18) frugone schiavone, héctor: mutaciones dominiales, temas de derecho administrativo, fcu, mdeo. 1984.

(19) lanziano, wáshington: ob. Cit., pág. 160. El autor señala que la mutación dominial no puede producirse en los ordenamientos en los que todos los bienes públicos son de un único titular, salvo que se entienda por tal el cambio de destino público

(20) si no se desea realizar un procedimiento diverso de  adquisición. Por ejemplo de derecho administrativo contractual

(21) rotondo tornaría, felipe: manual de derecho administrativo,   pag. 175

(22) santamaría de paredes, vicente: curso de derecho administrativo español, pág. 731,

Madrid 1888.

(23) flores dapkevicius, rubén : manual de derecho público, tomo i constitucional, euros b de f editores, buenos aires 2006

(24) gonzález calderón juan a.: curso de derecho constitucional, pág. 429, bs. As. 1943.

(25) landi, guido y potenza, giuseppe: manuale di diritto amministativo, pag. 520, giuffrè  editore, milano, 1978

(26) giorgi, héctor: individualización del bien objeto de expropiación en la  ley que declara la necesidad o utilidad pública, ada, t. 2, pag. 103, fcu, mdeo 1988

(27)anuario de derecho administrativo (ada), tomo 7, pag. 256, fcu, mdeo. 1999

(28) l.j.u. Casos 7615, 8833, 8853, 8912, 8953, etc..

(29) flores dapkevicius, rubén : constitución de la república oriental del uruguay de 1967, anotada y concordada, incluye jurisprudencia, amalio fernández, mdeo. 2004

(30) flores dapkevicius, ruben: decreto 500/991, (regula el procedimiento administrativo común y disciplinario) anotado y concordado, amalio fernández, mdeo. 2006, 3ra edición actualizada y ampliada

(31) mayer, otto: ob. Cit., pág. 27.

(32) elizalde, jorge luis: el c.g.p. Y el procedimiento expropiatorio, pág. 15 , revista de técnica forense, n° 1/90, mdeo.

(33) rotondo tornaría, felipe: ob. Cit., pág. 71.

(34) flores dapkevicius, ruben y rocca, maría elena: el procedimiento expropiatorio, cit.  Pag. 58

(35) las que debe meditar profundamente por las consecuencias que en el procedimiento puedan causar

(36)sobre terceros con posibilidad de intervenir, más ampliamente, barrios de angelis, dante: “el juicio de expropiación”; prat, julio, ob. Cit., págs. 139, 164 y 165 y sayagués, enrique, ob. Cit., nos. 858, 902 y ss.

(37) flores dapkevicius, rubén: manual de derecho público, tomo ii, administrativo, euros, b de f editores, buenos aires 2006

(38) barrios de angelis, dante: el juicio expropiatorio, pág. 333.

(39)el tema es analizado infra

(40)  flores dapkevicius, rubén: constitución de la república oriental del uruguay de 1967, anotada y concordada. Incluye jurisprudencia, amalio fernández, mdeo. 2004

(41)sayagués laso, enrique:  tratado de derecho administrativo tomo ii  , n° 392, nota a pie 1, entiende que los únicos casos que escapan a la contradicción se producen cuando la indemnización coincide exactamente con la oferta administrativa o con la demanda del expropiado; en la primera hipótesis esos gastos se pagan por mitades; en la segunda, los paga íntegros el expropiante.

(42)flores dapkevicius, rubén: constitución de la república oriental del uruguay de 1967, anotada y concordada. Incluye jurisprudencia, amalio fernández, mdeo. 2004

(43) flores dapkevicius, rubén: manual de derecho público, tomo ii, administrativo, euros, b de f editores, buenos aires 2006

(44)flores dapkevicius, rubén: manual de derecho público, tomo ii, administrativo, euros, b de f editores, buenos aires 2006

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