Monografias | Los cometidos estatales

Indice

1.                  Concepto: distinción con las funciones jurídicas estatales

2.                  Cometidos sustantivos.

3.                  Cometidos de apoyo.

4.                  Los cometidos no sustantivos.

5.                  Clasificación tradicional los cometidos esenciales

6.                  Servicios públicos.

7.                  Servicios sociales.

8.                  Actuación estatal en el campo de la actividad privada.

9.                  El poder judicial y el desarrollo de la función jurisdiccional

10.                Cometidos necesarios y subsidiarios

RESUMEN:

Los cometidos estatales son las tareas asignadas a las personas jurídicas de derecho público para lograr el interés general Se diferencian de las funciones jurídicas en virtud  de que éstas refieren al poder estatal separado en virtud del Estado de Derecho Democrático. De acuerdo a su actuación el Estado será intervensionista o menos intervensionista adecuando, siempre, su rol al desarrollo de la sociedad. Los cometidos se desarrollan de acuerdo a procedimientos determinados que obran como una garantía para los ciudadanos. La distinción más importante es la que los clasifica en cometidos esenciales, servicios públicos y servicios sociales que se cumplen de acuerdo al principio de subsidiariedad.

        1.CONCEPTO: DISTINCIÓN CON LAS FUNCIONES JURÍDICAS ESTATALES.

Los cometidos estatales son las diversas tareas asignadas por el Derecho Objetivo a las Personas y Órganos públicos . Por ejemplo producir y comercializar energía eléctrica es un cometido. Ese cometido se desarrolla mediante una función jurídica del Estado que le otorga el poder, que deviene del poder etático único. La energía eléctrica no se desarrolla , de acuerdo a lo analizado precedentemente, mediante la legislación,  la jurisdicción o la creación de normas constitucionales. Por lo expuesto surge del ejercicio de la función administrativa

Entonces los cometidos son las tareas y las funciones jurídicas son los poderes que deben ejercerse para llevar a cabo esos cometidos.  Ambos conceptos suponen actividad. La función jurídica desarrolla actividad instrumental para  satisfacer el bien común mediante el cometido, que es, en definitiva, actividad final prestacional en manos del Estado o de los particulares.-  

2. LOS COMETIDOS SUSTANTIVOS

En Uruguay, actualmente, el Proceso de Reforma del Estado se impulsa a través de una   nueva clasificación de los cometidos estatales que encuentra su fuente legal en el art. 706 de la ley de presupuesto, 16736, reglamentado por el Decreto 186/97 de 16/5/96.-

            Se ha discutido si la nueva clasificación puede armonizarse con la efectuada por Sayagués Laso, circunstancia poco probable en la mayor entidad por partir de conceptos clasificatorios diversos.

De acuerdo a esa clasificación  se establece  el régimen de reestructura del aparato estatal, terciarización, excedencia , disponibilidad , etc., de los funcionarios públicos . 

Son cometidos sustantivos: a) la formulación de políticas, b) la regulación y c) el control asignado a la Administración por la Constitución o la ley, art. 17 del Decreto 186/96.-

El Art. 13 de la ley 16736 establece la clasificación y la privatización de determinadas actividades de la siguiente manera : “Facúltase al Poder Ejecutivo y a los órganos jerarcas de los demás Incisos comprendidos en el Presupuesto Nacional, a contratar con terceros la prestación de actividades no sustanciales o de apoyo en la forma que establezca la reglamentación, ...” Por su parte El  Art. 708 de la ley 16736 dispone que  Sólo podrán ser unidades ejecutoras aquellas que tengan a su cargo cometidos sustantivos del Inciso, con excepción de las Direcciones Generales de Secretaría o su equivalente en el Inciso 02, las que agruparán la totalidad de los servicios de apoyo del mismo.

3.   LOS COMETIDOS DE APOYO

Los cometidos de apoyo son los necesarios para el cumplimiento de los sustantivos, art. 20 del Decreto 186/96

            Los servicios deberán EJECUTARSE POR EL ESTADO cuando: a) esté impuesto por la Carta o la Ley, b) sea necesario para garantizar el acceso de la población en una situación de EQUIDAD a los mismos y c) cuando la prestación del servicio sea redituable, art. 17 del Decreto 186/96

Lo expuesto importa porque la ejecución DIRECTA de los servicios será confiada a terceros cuando: a) refieran a cometidos no sustantivos, B) de apoyo o sustantivos que no sea necesario o conveniente ejecutar directamente por el Estado, art. 21 del Decreto 186/96.

4.  LOS COMETIDOS NO SUSTANTIVOS

No son cometidos sustantivos una serie de actividades que se enuncian en la normativa,  por ejemplo : talleres, imprentas, limpieza, mantenimiento, vigilancia, transporte, certificaciones médicas, extensión técnica y científica, cantinas y las que impliquen DUPLICACIONES con otras Unidades Ejecutoras del mismo o de otro inciso (en general Ministerios del Poder Ejecutivo), art.18 del Decreto 186/96.-

5. CLASIFICACION TRADICIONAL LOS COMETIDOS ESENCIALES

Los cometidos esenciales son aquellos que el Estado solo los puede realizar directamente ya que lo afectan en su carácter de tal. No se realizan por concesionarios.

Sus caracteres fundamentales son:

1.       La Administración tiene  los mayores  e intensos poderes jurídicos cuando desarrolla

cometidos donde va su existencia . En ese sentido, cuando desarrolla  los demás cometidos, esos poderes son menos intensos . Si de cometidos esenciales se trata el Estado  puede imponer prestaciones personales, por ejemplo servicio militar, sanciones pecuniarias,  impuestos,  y puede limitar la libertad individual mediante los  poderes de policía.

2.       La violación de las normas que regulan dichos cometidos o el incumplimiento de los

deberes que imponen motivan, generalmente, sanciones más severas que cuando se trata de los demás cometidos, por ejemplo  multas

3.        El Estado debe ejercerlos directamente  y no puede otorgar  concesiones . Así sucede

con las empresas privadas de seguridad, que no actúan en esa calidad . Esas empresas no tienen potestad especial alguna respecto de cualquier ciudadano, salvo, el porte de armas que,  también, puede tenerlo cualquier individuo llenando los requisitos correspondientes. En lo demás un empleado de una empresa de seguridad  podrá defenderse, detener  a un delincuente en el supuesto de delito infraganti pero, como cualquier habitante, debe entregar al privado de libertad a la Policía o al Poder Judicial

4.       La posición de los particulares frente a la Administración es distinta a la que poseen,  por ejemplo,   en los servicios públicos  que son usuarios del servicio

Los ejemplos de cometidos esencial son  las relaciones exteriores, defensa nacional, servicios financieros, policía, regulación de la actividad privada.

Analicemos la regulación de la actividad privada. En los Estados liberales la condición de las personas se rige por el principio de  libertad.  Esta noción se aplica a nuestro derecho , Art. 10 ,  7,  72, 36  de la Constitución .

Pero la convivencia hace imprescindible que se delimite la actividad y el alcance de los derechos de cada uno.       Esa actividad requiere ley porque incide en derechos fundamentales, por ejemplo,  una ley que establece cómo se regula la compraventa.

El  cometido que nos convoca  se cumple con la sola emisión de la norma legislativa.  Dictada ésta los particulares deben ajustarse a ella. El Estado no debe actuar más allá . Es un cometido  exclusivamente jurídico.

Pero, generalmente , el Estado no se limita a la mera formulación del Derecho sino que asume tareas concretas con el propósito de controlar esa misma actividad. Es una actividad complementaria de la regulación y requerida para obtener un mejor resultado.  Por ejemplo,  para contratar crea Registros y exige la inscripción de ciertos actos realizados por los particulares, Registros  de la Propiedad Industrial, Estado Civil, Ventas, Hipotecas, etc..  También  cuando fiscaliza, condiciona el ejercicio de la actividad privada  y debe crear oficinas administrativas a esos efectos.

Esta última actividad o cometido es  los aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada.

6.  SERVICIOS PÚBLICOS 

Existen discrepancias respecto a la expresión. La doctrina no es  unánime respecto a qué se entiende por servicios públicos.   Se ha definido  en un sentido amplísimo  como similar a todo servicio estatal

En Uruguay la situación aún es más compleja porque desde la reforma de 2004 (arts. 47, 188, disposición transitoria “Z””) existe el servicio público esencial, categoría que podría diferenciarse del servicio público común, en su forma de prestación. Ese servicio público esencial se compadece mayormente, esto es, tiene una regulación jurídica similar, a los cometidos esenciales en virtud de que debe desarrollarse  solo por el Estado,  aunque no  se desnaturaliza su condición de servicio público que se adecua a la definición que sigue en el próximo párrafo.

Nosotros entendemos al servicio al público  en un sentido más restringido  siendo  las actividades que tienen por objeto satisfacer:  1) una necesidad colectiva impostergable

2) mediante prestaciones directas a 3) personas individualmente consideradas

Ejemplos de servicios públicos lo encontramos en los ferrocarriles, transporte de pasajeros, telégrafo, correo, agua potable, saneamiento, energía eléctrica,  etc.

El régimen exige  una continuidad y regulación específica del servicio público por su característica de satisfacer una necesidad humana impostergable . La Constitución menciona el servicio público en varias disposiciones,   los arts.  51,  86, 273 nral 4, etc. ..

            De acuerdo a lo expuesto pueden definirse las características fundamentales de la especie que nos convoca

a)        El servicio público satisface necesidades colectivas de gran interés social,  impostergables.

b)       Se regulan por el derecho público , generalmente,  porque el derecho privado no permite

la plena satisfacción del interés colectivo. Se necesitan institutos de derecho público, de ejercicio de prerrogativas públicas como expropiaciones, exoneraciones, servidumbres.

c)       En principio la ejecución de los servicios públicos figura entre los cometidos estatales

más importantes por su fin, esto es   porque, satisfacen necesidades humanas impostergables.

d)       Las prestaciones exigen continuidad siendo esta un  característica definitoria. Así 

deben prestarse en forma continua, ininterrumpida. La continuidad no se limita a los servicios públicos, se extiende a casi todos los servicios administrativos. La paralización puede acarrear grave daño a la colectividad. Por ello se sanciona severamente todo acto tendiente a su interrupción parcial o total. La huelga estaría limitada ya que la insatisfacción del servicio impostergable puede motivar que el servicio sea declarado esencial.

e)       Deben prestarse con regularidad en condiciones razonables de buen funcionamiento.

Puede existir  la responsabilidad del servicio o de sus administradores en caso de mal funcionamiento.

f)        Tanto la Entidad Estatal como los particulares concesionarios  pueden perseguir el fin

de lucro moderado propio de un desarrollo acorde de la sociedad que se satisface

g)       Todos los individuos se hallan, frente al servicio, en un plano de igualdad porque  el

servicio público está dirigido directamente al público. Obviamente se permiten las categorías grandes consumidores, los premios por el consumo moderado en el supuesto de escasez, etc..  La empresa telefónica estatal o la que presta el servicio eléctrico, entre otras,  cobran  la misma tarifa y deben conceder  los mismos derechos y obligaciones  a todos los usuarios.

h)       La prestación del servicio es una obligación. No puede negarse, si el que lo solicita se

encuentra  en las condiciones exigidas.

i)         La doctrina se pregunta cuál es la naturaleza jurídica del vínculo entre el servicio

público y su usuario. Algunos entienden que  el usuario se vincula contractualmente, subjetivamente,  con la entidad que presta el servicio estando predeterminadas las condiciones del contrato por el ente. Sería un  contrato de adhesión  Otros autores entienden que entre la Persona estatal y el usuario existe una relación estatutaria objetiva . El acto que habilita al particular a usar el servicio es un acto condición. No existe acuerdo de voluntades,  no se celebra un contrato. El usuario acepta las condiciones impuestas  previamente a todos por la Administración . Entre nosotros, al no existir un mandato legislativo diverso,  se entiende ,como principio general, que el vínculo tendría naturaleza estatutaria  y los fundamentos son: a) La idea de contrato no puede explicar cómo los particulares pueden exigir el funcionamiento del servicio antes del contrato. b) La fijación unilateral de las condiciones de funcionamiento del servicio  están  organizadas antes de conocerse la presunta parte contractual.

La calificación de una actividad como servicio publico necesita ley nacional y determina, en principio, la exclusividad de su prestación por el Estado.  En los Estados liberales el individuo  se desarrolla dentro de los límites que fija la ley, esto es la libertad ,  Art. 10 de la Constitución. Por lo expuesto la calificación de la actividad como servicio público, sustrayéndolo así del campo de la actividad privada individual requiere ley. No  resulta   necesaria la calificación formal expresa.  Es suficiente  que  la solución esté implícita. Así sucede cuando la ley permite a las entidades estatales otorgar concesiones de servicios . En ese supuesto, si la entidad puede conceder,  lo hace porque es un cometido propio y configura un servicio público. Los particulares no pueden actuar salvo concesión porque, hecha la calificación, el servicio se extrae de la actividad individual y no rige el principio de libertad .  Se supone que la calificación declara o constata un hecho verificable anteriormente en la sociedad, esto es, que una actividad es impostergable para la humanidad antes de esa declaración

Aún así se discute si es necesaria, especialmente, la calificación o ésta puede surgir de la naturaleza del servicio o prestación. Es decir que, a nadie se le puede ocurrir , que la prestación del servicio de energía eléctrica no  es actualmente , de acuerdo a la evolución de nuestra sociedad, un servicio público. Entonces la doctrina se pregunta  , de no existir ley calificatoria,   si debería ser esa actividad impostergable, un servicio público,  de todas formas

Debe tenerse cuidado y no debe  confundirse la determinación o calificación  de si tal actividad es un servicio público,  a  la  creación de un servicio público.

La creación de un servicio público requiere acto legislativo pero no necesariamente ley

nacional.  Se permite acto legislativo departamental 

Se está hablando de crear un organismo que prestará una actividad calificada, previamente,  servicio público

En virtud a los criterios que a continuación se determinan podemos clasificar los servicios públicos:

1)       De acuerdo a las personas públicas que los realizan. Así  existen servicios públicos

nacionales, municipales y mixtos. Un ejemplo de servicio mixto lo fue  el transporte interdepartamental.

2)       Si son impuestos por la Constitución o dependen de la voluntad del legislador serán obligatorios o facultativos.

3)       Actualmente nos encontramos con una nueva categoría de Servició Público esencial al

agua y saneamiento y  , en ese sentido, el nuevo régimen obliga a que el servicio de abastecimiento de agua potable y el servicio de saneamiento sólo pueden ser prestados por el Estado. No se permite la concesión ni la prestación por personas de Economía Mixta.

La forma de prestación del servicio público puede efectuarse directamente por una Persona Pública Estatal , por Sociedades de Economía Mixta  o personas públicas no estatales y,  también,  por concesión   a un particular que lo asume a su cuenta y riesgo  financiero.

7. SERVICIOS SOCIALES

Cuando los  poderes públicos accionan para impulsar la cultura, la protección de la salud pública, la previsión social, la reforma agraria mediante la colonización,   nos encontramos con servicios sociales .

Los caracteres fundamentales de este tipo de cometido en manos del Estado son los siguientes:

a.      Finalidad eminentemente social: mejoramiento  en el nivel

de vida de los individuos especialmente los desprotegidos.

b.      Por esa  su finalidad,  en los servicios sociales,  no se persigue fin de lucro.

c.       Por ese motivo estos servicios son, generalmente,  deficitarios

d.      La forma de financiación  preponderante es a través de  impuestos, salvo

algunas tasas o precios más bien testimoniales.-

e.       La intervención estatal no excluye la participación de los particulares que lo

hacen por derecho propio y con la más amplia libertad, salvo los controles obvios y naturales que el Estado realiza de acuerdo al cometido de que se trate.

f.       Se fomenta la actuación del particular por exenciones. Ello es así porque en

sede de servicios sociales es dónde se manifiesta más cabalmente el principio de subsidiariedad. El Estado actúa por defecto,  cuando el particular no satisface la necesidad de la categoría del beneficiario de que se trate, o lo hace a un precio que no le permite acceder al servicio

g.      Estos servicios deben prestarse en forma continua, regular y en igualdad de

condiciones como el supuesto desarrollado para los servicios públicos.

h.      La admisión al uso del servicio está restringida a ciertas categorías de personas 

que , por ejemplo, carecen de medios económicos

i.        Existe la ejecución directa del Estado o particulares por derecho propio , por

ejemplo la enseñanza

j. El que recibe el servicio se le denomina beneficiario. Este recibe dinero, por ejemplo de una  jubilación, asignación familiar ;  Cosas materiales como por ejemplo  ropa o comida;  cuidado personal mediante la asistencia médica y el  asilo y,  también,   la enseñanza.

8.        ACTUACIÓN ESTATAL EN EL CAMPO DE LA ACTIVIDAD PRIVADA

El Estado decide  actuar en la actividad privada donde rige el principio de libertad porque considera, de acuerdo a la ideología dominante, que es beneficioso para el bien común .

Esa actuación la puede realizar en régimen de competencia  con particulares o en un sistema monopólico,  similar a la exclusividad del servicio público, pero evidentemente no igual por la forma de creación y la satisfacción de los intereses de cada tipo de cometidos que se confrontan. Esta actividad se caracteriza porque

A.     Se desarrollan  dentro del campo de libertad de trabajo

B.     Para que la iniciativa particular resulte eliminada  es necesario crear

un  monopolio por ley, art.  art 85 nral 17 de la Constitución . En los servicios públicos los cometidos son propios de las entidades estatales y entonces actuarán en exclusividad

En estos cometidos se aplica,  más intensamente,  el derecho privado sin dejar de lado el

derecho público que es de principio, fundamentalmente, en la organización interna de la Persona Pública que desarrolla el cometido. Así la actividad que define el organismo , cometido sustancial,  por ejemplo el seguro, se rige por el derecho privado.  Los funcionarios públicos  y  la  organización interna,  nombramiento de Directores, compra de suministros , etc.,  por el  derecho público.

9. EL PODER JUDICIAL Y EL DESARROLLO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL

El Poder Judicial cumple el cometido de  reparar y decidir  toda violación  del Derecho

Se realiza mediante la función jurisdiccional.  Ese cometido es  esencial.

10. COMETIDOS NECESARIOS Y SUBSIDIARIOS

En este momento corresponde detenernos y observar el principio de subsidiariedad.

Los cometidos estatales pueden clasificarse de acuerdo a su necesario cumplimiento por el Estado. Son los cometidos necesarios del Estado. Algunos autores los llaman, inclusive,  imprescindibles, como por ejemplo la Dirección de la Economía . Otros cometidos el Estado debe desarrollarlos si los particulares no los satisfacen correctamente o no llegan a toda  la población que necesita ese servicio. Por ejemplo salud pública, vivienda, etc. Son los cometidos subsidiarios donde se aplica el referido principio: deber de cumplir los cometidos sólo en el supuesto de defecto en la prestación por los particulares y dentro de las posibilidades que la ley natural permite al Estado de que se trate, ya sea desde el punto de vista económico, operacional, etc..

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CORREOS DEL AUTOR rflores@montevideo.com.uy

floresdapkevicius@hotmail.com

Montevideo, agosto 2005

Autor:

PROF. DR. RUBEN FLORES DAPKEVICIUS

rflores@montevideo.com.uy

floresdapkevicius@hotmail.com

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