SUMARIO

    Capítulo I

El derecho de propiedad

    Capítulo II

    El Derecho Administrativo expropiatorio

Capítulo III

La expropiación

Capítulo IV

    El procedimiento administrativo expropiatorio

Capítulo V

    El proceso judicial

Capítulo VI

    Conclusiones

ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO

BIBLIOGRAFIA

CAPITULO I  EL DERECHO DE PROPIEDAD

1)      CONCEPTO

             La propiedad puede ser definida, preliminarmente, como la facultad legítima de gozar y disponer de una cosa con exclusión del arbitrio ajeno, y de reclamar su devolución cuando se encuentra indebidamente en poder de otro.

            La definición refiere al concepto de propiedad en su sentido estricto, en el que existe una asimilación con el concepto del derecho real de dominio definido por los arts. 486 y siguientes de nuestro Código Civil, pero debemos tener presente que el término propiedad engloba, aún, un sentido más amplio como lo es el de titularidad patrimonial.

          También la misma refiere al objeto de propiedad bajo el término cosa. 

            Tanto la doctrina nacional como extranjera realiza un estudio acerca de las similitudes o diferencias de los conceptos de cosa y bien

            Nuestra Constitución consagra de un modo genérico el derecho de propiedad, y establece los principios generales que han de regir en materia de expropiación

            2)      LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD

     Existen diferentes limitaciones al derecho de propiedad fundadas en el interés público. En ese sentido deben considerarse las restricciones, las ocupaciones temporarias, las servidumbres; las expropiaciones, las requisiciones, los decomisos y las confiscaciones.  Esta gradación  va desde el mínimo al máximo de las limitaciones  .

     Se trata  del conjunto de medidas jurídicas concebidas para que el derecho de propiedad individual armonice con los requerimientos del interés público, evitando, así, que el mantenimiento de aquel derecho se convierta en una traba para la  satisfacción de los intereses del grupo social

            Como el lector comprenderá nos detendremos brevemente en estos institutos destacando, únicamente,  las diferencias que los distinguen de la expropiación.

A)    RESTRICCIONES

            Las restricciones a la propiedad son las condiciones legales del

ejercicio normal u ordinario del derecho de propiedad. Están ínsitas en la existencia del dominio, nacen con él, son de su naturaleza y esencia. Implican una reducción del carácter absoluto del derecho de propiedad. Esta permanece incólume, pero las restricciones se establecen para el mejor condicionamiento del ejercicio de su derecho dentro de la convivencia social.

             En ese sentido traducen una mera tolerancia general que el propietario debe soportar. No existe un sacrificio especial o carga particular del propietario. Generalmente, se identifican con el poder de policía municipal           

            Sus caracteres, en forma esquemática, son los siguientes:        

1.       Son generales y obligatorias para todos los propietarios en igualdad de    condiciones. Ello las diferencias de las servidumbres y  de la expropiación que sólo se aplican a determinados bienes

2.         En general, no son reparables en tanto no significan un especial sacrificio . A vía de ejemplo puede considerarse, entre otros, la necesidad de construir los edificios de determinada manera, la colocación de chapas indicadoras del nombre de las calles, etc.

B)     SERVIDUMBRE

Constituyen  otro modo de limitación de la propiedad , en la cual debe destacarse que la analogía del instituto civil y el administrativo, es solamente estructural, porque se limita a la naturaleza jurídica del derecho que ellas constituyen: derecho real sobre cosa ajena, esto es, un desmembramiento del derecho de propiedad.- La servidumbre administrativa es un derecho que satisface un interés público, en tanto que  el  reglado por el derecho civil  satisface un interés esencialmente privado. Las servidumbres administrativas consisten en un poder jurídico parcial constituido sobre un inmueble a favor del uso público directo o indirecto a través de una  empresa pública  En otras palabras, el instituto también  puede definirse como un derecho real , sobre inmueble ajeno, con la finalidad de que sirva al uso público.  La diferencia fundamental con la expropiación surge en tanto el

propietario ve, reducida, la disponibilidad de su bien pero no es privado de éste, como acontece con el instituto que se comenta.

                  C) OCUPACIÓN TEMPORARIA

                        El instituto es confundido con las restricciones administrativas, las

servidumbres, las expropiaciones y la requisición.

                        La ocupación temporaria de propiedad privada tiene motivo en la ejecución de obras públicas, o en supuestos de calamidades (inundaciones, epidemias, terremotos) y, su finalidad, fundada en la utilidad pública  ,  consiste, esencialmente,  en impedir o disminuir los daños a los bienes del dominio público o del dominio privado del Estado . En esos casos el propietario queda afectado en el uso de la cosa temporalmente, en beneficio de la Administración. Sin perjuicio de ello, conserva todos sus derechos salvo el ius utendi y el ius fruendi.

                        La expropiación se diferencia de la ocupación temporaria en virtud del carácter transitorio del gravamen, aunque en ambos institutos corresponde la indemnización.

                  D) REQUISA

                La requisa   es el recuento y embargo que se hace de cosa necesarias en tiempo de guerra

                  El art. 35 de nuestra Constitución establece que “ nadie será obligado a prestar auxilios,

sean de la clase que fueren, para los ejércitos, ni a franquear su casa para alojamiento de militares, sino por orden del juez competente y recibiendo de la República la indemnización correspondiente”.

             El tema se encuentra reglado, también en el  art. 45 de la Ley Orgánica Militar, Decreto-Ley Nº 14.157, al que nos remitimos.

            Ese concepto original ha evolucionado y, en la actualidad, la requisa también se aplica a lo estrictamente civil.

           Los bienes objeto de requisición que, en principio, acuerdan derecho a indemnización son, esencialmente, los fungibles y que existen en el comercio en cantidades indeterminadas.  Por ejemplo, se requisa las existencias acaparadas de trigo, azúcar, etc.  De lo expuesto, surgen las diferencias que la distinguen del instituto de la expropiación.

       E)           DECOMISO,  CONFISCACIÓN Y SECUESTRO

                        La confiscación comprendería un apoderamiento de todos los bienes de una persona.  En ese sentido el art. 14 de  nuestra Carta Magna establece que “NO PODRA IMPONERSE LA PENA DE CONFISCACIÓN DE BIENES POR RAZONES DE CARÁCTER POLÍTICO”.

                         Ver por ejemplo,  lo dispuesto en el art. 163 del Código Penal, art. 9 de la Ley N°17.060.

                        El decomiso constituye, esencialmente,  una pena en virtud de poseer objetos prohibidos.  Podría imponerse como sanción aduanera o  penal.

                   El  secuestro es una medida civil o penal que implica la custodia

temporánea de la cosa ajena para asegurar pruebas o hacer efectivos determinados procesos.

CAPITULO II) EL DERECHO ADMINISTRATIVO  EXPROPIATORIO

1) NATURALEZA JURIDICA:  ES DERECHO PUBLICO

            El  carácter excepcional del   Derecho expropiatorio es  su carácter  coactivo,  y ello lo ubica dentro del orden jurídico,   formando parte del derecho administrativo.

            Ello es trascendente porque, como veremos a continuación, al Derecho expropiatorio  le son aplicables los principios y la normativa del Derecho Público Interno (Constitucional y Administrativo) y del Derecho Público Internacional, especialmente, en este último caso, cuando refiere a obras multinacionales.

            Sin perjuicio de ello se entendió que el objeto de este estudio era parte integrante del Derecho Civil.  Sin embargo, el desarrollo del Derecho Administrativo reivindicó para sí el Derecho expropiatorio, sin perjuicio de la aplicación, en lo pertinente, de normas de Derecho Privado

2) APLICACIÓN DE NORMAS DE DERECHO INTERNO: CONSECUENCIAS

            Cuando el instituto refiere exclusivamente a bienes localizados en un Estado,  los países aplican normas de su ordenamiento jurídico de Derecho Público Interno. Ello produce  consecuencias, fundamentalmente, cuando falta  previsión normativa expresa. 

            En ese supuesto, deberá acudirse a los principios generales que informan al instituto y al Derecho Administrativo y, solo en sede integrativa, podrá consultarse al Derecho Privado.

            Respecto a la aplicación del Derecho Público Interno debe destacarse:

            A)            APLICACIÓN DE DETERMINADOS REGLAMENTOS El procedimiento expropiatorio de bienes inmuebles  es un procedimiento administrativo especial reglado por la Ley Nº 3.958, sus modificativas . Dicha norma, por su naturaleza y su valor y fuerza, resulta aplicable a toda la Administración. Sin perjuicio de ello, puede acontecer que existan vacíos y, en ese supuesto, es aplicable,  en lo pertinente,  en la Administración Central, el Decreto N° 500/991 que regula el procedimiento administrativo común, conforme al art. 1o. del referido cuerpo reglamentario

B) INTERVENCION DEL T.C.A.Y DEL PODER JUDICIAL

   De acuerdo con  lo que venimos diciendo, tratándose de la aplicación de normas de Derecho Público, el referido órgano podrá ser competente de acuerdo a lo dispuesto en el art. 309 de la Constitución de la República y al art. 27 nral. 4 del Decreto-Ley N° 15.524 , todo ello  sin perjuicio de la competencia del Poder Judicial que es de principio, art. 233 de la Carta.

            En lo que refiere a la competencia del  Poder Judicial remitimos a lo dispuesto en la Ley N° 15.881, art. 1° y  Ley N° 16.226, art. 320.

C)      APLICACIÓN INTEGRATIVA DEL DERECHO CIVIL

            De acuerdo a lo ya expuesto, el Derecho Civil SOLO será aplicable si existen  lagunas en la regulación del Derecho Público.

3)APLICACIÓN DE DERECHO INTERNACIONAL

            La temática de  las obras EJECUTADAS POR VARIOS PAISES ha  creado  una serie de interrogantes que, en este momento, intentaremos responder.-

            En primer lugar, en  el supuesto son aplicables el Derecho Constitucional y  el Administrativo del país de que se trate, a la vez que  normas de Derecho Internacional Público y Privado  Esta circunstancia puede importar soluciones de esas ramas del Derecho que rompan el equilibrio entre las prerrogativas y las garantías del proceso expropiatorio 

            No olvidemos que el Derecho Administrativo es el fruto de una evolución histórica que se materializa en el equilibrio entre las prerrogativas públicas y las garantías que poseen los individuos frente a las mismas.

            Esas prerrogativas (por ejemplo, potestad expropiatoria, inembargabilidad de los bienes del Estado, imposibilidad de aplicar medidas conminatorias para ejecutar las sentencias, etc.), son compensadas por garantías para el administrado que, tampoco, existen en el Derecho Común, por ejemplo, necesidad de seguir un procedimiento para dictar sus actos, motivación de los mismos, observancia del fin público, etc. Estos conceptos son de la esencia del Derecho Público.

             A) Ingresando a las dificultades que presentan las obras binacionales o multinaciones, un primer problema se plantearía si  un tratado  estableciera que la compensación NO DEBE SER PREVIA. En nuestro país, esta previsión es contraria al art. 32 de la Constitución que  establece que la compensación debe ser previa, sin perjuicio de lo que surge de los arts. 231 y 232 del mismo cuerpo normativo

            B) Un segundo problema podría plantearse si el tratado estableciera que la responsabilidad recae sobre la entidad supranacional creada por el mismo.

            Si así aconteciera, colidiría con el art. 32 de la Carta que establece que el Estado debe responder mediante el Tesoro Nacional, sin perjuicio de que podría entenderse que el mismo podría responder subsidiariamente o como garante.

            C) Un tercer problema  ocurriría si el tratado estableciera que la necesidad o utilidad pública puede ser  declarada por el organismo internacional.

            En ese caso, también,el tratado colidiría con nuestra Constitución en virtud de lo que surge de la normativa constantemente citada.

D) En cuarto lugar, podrían ocurrir inconvenientes respecto a las designaciones

de bienes a expropiar, si el organismo internacional tuviera la competencia en ese sentido y, a su vez,  el tratado hubiera establecido la INMUNIDAD DE  JURISDICCION de esa entidad. Este hecho podría producir la INDEFENSION del expropiado.

      E) Por último, si el tratado autorizara al organismo internacional, con inmunidad

de jurisdicción, a establecer  el monto de la compensación, podría importar la indefensión del expropiado. Ese hecho produciría similares consecuencias a lo analizado en el apartado precedente.

4)BASES CONSTITUCIONALES DE LA EXPROPIACION

            La expropiación fue prevista en nuestra primera Carta Magna   en el art. 144

             Actualmente, el tema se encuentra regulado, constitucionalmente, en los arts.:   7, 14 , 32, 35, 72, 231, 232 y  332.-

CAPITULO III)  LA EXPROPIACION

1) DEFINICION  Y FUNDAMENTO

            La expropiación debe ser estudiada como una de las limitaciones administrativas a la propiedad como las restricciones y las servidumbres administrativas, etc.-    

     Como punto de partida debemos considerar que el  término “expropiación” tiene diversas acepciones:

            Así se la ha definido como: “1) La acción y efecto de privar a sus propietarios, por causa de necesidad o utilidad públicas, de bienes habitualmente inmuebles mediante justa y previa compensación”. Esta definición refiere al aspecto sustancial de la expropiación.

2)      Procedimiento administrativo y eventualmente judicial dirigido a hacer efectiva la

expropiación”   Se destaca que el concepto propuesto refiere al aspecto procesal del instituto

             En  definitiva,  la  expropiación es el instituto de Derecho Público por el que la Administración, para el cumplimiento de fines públicos y en virtud de una potestad pública, logra coactivamente la adquisición de bienes muebles e inmuebles, siguiendo un procedimiento determinado y pagando una justa compensación, generalmente previa.          

2) ELEMENTOS

            Los elementos   que al instituto informan son los siguientes:

A) INSTITUTO DE DERECHO PUBLICO

B) POTESTAD EXPROPIATORIA

C) ADQUISICION COACTIVA

D) OBJETO

E) SUJETOS

F) CALIFICACION DEL FIN PUBLICO QUE LA JUSTIFICA

G) COMPENSACION

H) PROCEDIMIENTO

            Los estudiaremos por su orden: 

A) INSTITUTO DE DERECHO PUBLICO

            La expropiación es un instituto que sólo existe en el Derecho Público. Sin perjuicio de ello debe considerarse que, en algunas hipótesis,  excepcionalmente, podrían aplicarse normas que pertenecen  al  Derecho Privado .- 

B) POTESTAD EXPROPIATORIA

            Es el poder jurídico de expropiar establecido por la Constitución y las leyes y, sólo procede, por esa autorización expresa que el constituyente consagró en la Carta.

            Es, únicamente, el legislador nacional el que puede declarar la necesidad o utilidad pública que  habilita  el procedimiento.

            En conclusión, la potestad expropiatoria no es otra cosa que la autorización que el Derecho Objetivo le acuerda a las personas estatales  para adquirir coactivamente los bienes necesarios para desarrollar sus cometidos 

C) ADQUISICION COACTIVA

         La Administración, cumplidas las garantías establecidas, logra ingresar a su patrimonio - aún contra la voluntad del expropiado- los bienes oportunamente designados.  El propietario no puede oponerse a la expropiación y sólo tendrá derecho a exigir la compensación que estime conveniente. 

       Sin embargo, existen  las garantías  del ESTADO DE DERECHO y así  el Derecho Administrativo establece,  por ejemplo, la necesidad de seguir un procedimiento con las máximas posibilidades de ejercer el derecho de defensa, etc.

        Por lo expresado, el administrado no concurre a la formación de un precio            

D) OBJETO

            “Pueden expropiarse cualesquiera clase de bienes, muebles o inmuebles, corporales o incorporales”

            Este trabajo tiene por objeto exclusivamente la expropiación de bienes inmuebles y, por ello, estudiaremos especialmente la Ley N° 3.958 y sus modificativas.

            La ley  mencionada sólo es aplicable a los inmuebles (art. 2), sin perjuicio que pueda extenderse a otros supuestos, por las leyes que así lo dispusieran.

            Corresponde subrayar que la Administración puede expropiar todo o  una parte del bien.  Lo expuesto es sin perjuicio del derecho del propietario que puede solicitar la EXPROPIACION TOTAL del bien gravemente depreciado o inservible ( Ley N° 3.958, art. 17).  La eventual expropiación parcial, y la obra que en ese predio se realice, puede, también,  ocasionar un aumento de valor del remanente, el que deberá descontarse cuando se establece la justa compensación.                    

E) SUJETOS

1)  AUTORIDAD EXPROPIANTE

          Es la que inicia la expropiación y desarrolla el procedimiento. 

            La Administración Central la realiza por intermedio del Ministerio competente.

      Respecto de  las entidades descentralizadas por servicios, así como los Gobiernos Departamentales, la impulsan mediante sus oficinas correspondientes.

            La ley  podría otorgar a Personas Públicas no Estatales o a un concesionario de servicio público la potestad expropiatoria, pero la compensación debe provenir del Tesoro Nacional, art. 32 de la Carta, y,  por ello, esas autorizaciones son de dudosa   constitucionalidad.

            Se debe distinguir la autoridad que lleva adelante el procedimiento expropiatorio, de la persona a la cual se destina el bien a expropiar. Esto significa que el actor en el procedimiento puede ser una persona diversa al beneficiario.

            2) EL EXPROPIADO

            Puede tratarse de una persona física, o jurídica, privada, o  Pública no Estatal.

            Es indiferente a la Administración que el sujeto pasivo sea incapaz o que se desconozca su nombre o domicilio: la expropiación igual prosperará.

            Respecto de la transferencia de bienes entre entidades estatales debemos distinguir si nos encontramos frente a bienes del dominio público o privado del Estado.

            Los bienes del dominio público  no pueden ser objeto de expropiación porque la transferencia de dichos bienes entre entes estatales opera por mutación dominial.  El instituto de la expropiación esta orientado a  la adquisición de bienes particulares. Cuando se trate de adquirir bienes públicos corresponde que se recurra a la mutación dominial. Este mecanismo por el que se sustituye la titularidad, permaneciendo el bien integrado al dominio público únicamente puede efectuarse, de principio, por la ley. Todo ello es previo al posterior cambio de destino que se producirá operada la mutación dominial 

            Respecto de los bienes del dominio privado debe prevalecer la voluntad del legislador que califica la necesidad o utilidad pública .

            A partir del Decreto Ley N°14.346 se estableció el sistema denominado de afectaciones y desafectaciones, con el criterio de que  el patrimonio del Estado es uno solo. De acuerdo a ello el legislador nacional, cuando declara la utilidad o necesidad pública, realiza cambios de afectación de esos bienes que pertenecen al patrimonio único del Estado. No hay traslación de dominio, solo existe afectación del bien a un servicio,  u otro, de acuerdo con  la necesidad o utilidad pública.

            En definitiva, el cambio de destino de los bienes inmuebles entre entes estatales se produce por ley, postulándose para agilizar el trámite, desafectaciones y afectaciones de carácter genérico que deberán luego ser individualizadas por acto administrativo del Poder Ejecutivo. Los bienes ya estarían desafectados por ley, y el Poder Ejecutivo procede, luego, a la concreta designación.

       F)            CALIFICACION DEL FIN PUBLICO QUE LA JUSTIFICA

           Cada uno de los requisitos de la expropiación, da lugar a un período, o

secuencia, que se instruye de acuerdo al derecho vigente. El primer paso de la secuencia procedimental es la declaración de necesidad o utilidad pública que debe hacerse por ley formal

            El concepto de utilidad pública no es susceptible de definición precisa y tiene un acentuado carácter evolutivo por cuyas razones su alcance varía según las épocas y según los países, y permite una interpretación flexible adecuada a los requerimientos sociales, culturales, etc.

            Así puede tener múltiples aplicaciones según la circunstancia y la época. Puede ser de orden material, económico, higiénico, o de orden puramente estético.  La extensión que a dicho concepto puede asignarse, conforme al espíritu institucional que lo informa resulta, como es obvio, del ejercicio de la facultad delegada en el Parlamento.

             No es posible, entonces, establecer un principio o regla general para definir el concepto de utilidad pública, como tampoco lo es posible respecto al concepto más restringido  de necesidad pública.

            En el Estado Juez y Gendarme, se proclamaba la propiedad como un derecho sagrado e inviolable y la potestad expropiatoria sólo era admitida en el supuesto de “necesidad pública”. Con la evolución del rol del Estado, que hoy continúa, acentuándose  en un Nuevo Estado Social de Derecho, o para algunos autores un Estado Social Liberal, comienza a señalarse el aspecto funcional del derecho de propiedad y la noción de necesidad pública cede su lugar a la de “utilidad pública”.  Esta exhibe una marca de carácter extensivo basada en la teoría de la función social de la propiedad. Indudablemente, el concepto de utilidad pública es más amplio que el de necesidad pública.

            En ese sentido, “ El criterio de la necesidad es limitativo de la acción del Estado”. “Pongamos un ejemplo: el Estado resolvía echar abajo una manzana de casas en una zona de la ciudad a los efectos de destinarla a plaza pública, por razones de urbanización; pero los particulares reclamaban contra el Estado, sosteniendo, por ejemplo, que la manzana de enfrente era de propiedad del Estado y podía realizar esa obra pública sobre ese bien que ya era suyo. Aunque la obra era de utilidad pública, no era de necesidad para el Estado el llegar a la expropiación de bienes de propiedad particular”

            La adquisición coactiva sólo puede realizarse cuando se autoriza por ley y para el cumplimiento de fines públicos, en los que  el legislador nacional, debidamente autorizado, frente al grave conflicto de interés que supone la más grave afectación concreta del derecho de propiedad, opta por el interés general

            La ley, y la exigencia de la necesidad o utilidad pública, son garantías indispensables y obstaculizan un eventual intento arbitrario de la Administración que debe seguir, necesariamente, las secuencias procedimentales necesarias para acceder a la titularidad del bien.

         Se destaca que la competencia pertenece al Poder Legislativo y, por ello, no se puede declarar la necesidad o utilidad pública por un acto legislativo departamental  .

            La declaración puede ser genérica, por ejemplo,  art. 4 Ley N° 11.907 que dice : “Declárase de utilidad pública y comprendidos en el art. 4 de la Ley N° 3.958 … y sus modificaciones, los bienes necesarios para la realización de los  fines que se cometen al Ente que se crea, quedando por tanto sujetos a expropiación”.  También puede ser específica, individualizando un bien por su número de padrón, deslinde, etc.