Monografias | Descentralización y desarrollo regionalDescentralización y desarrollo regionalResumen: Marco Conceptual. Hechos Importantes. Políticas macroeconómicas y desarrollo regional. Gobiernos subnacionales autónomos como principio de la descentralización y desarrollo regional. El tema de la descentralización ha sido ampliamente discutido y se ha avanzado mucho en lo que a teoría se refiere, sin embargo, no se puede decir lo mismo acerca del tema de la funcionalidad o el propósito de la descentralización, éste trabajo parte bajo la premisa de que la función principal de un proceso de descentralización es procurar el desarrollo regional, en tal sentido considero que cualquier trabajo que contribuya a establecer una relación entre el proceso y su objetivo, así como el tratamiento de los diferentes aspectos que intervienen el en proceso, contribuirán a un mayor entendimiento de nuestra realidad y mejor planeamiento del mencionado proceso descentralizador.(V)
Índice
Introducción
Marco Conceptual
Hechos Importantes
Políticas macroeconómicas y
desarrollo regional
Gobiernos subnacionales
autónomos como principio de la descentralización y desarrollo regional
Análisis y Comentarios
Conclusiones
Introducción
El tema de la
descentralización ha sido ampliamente discutido y se ha avanzado mucho en lo que
a teoría se refiere, sin embargo, no se puede decir lo mismo acerca del tema de
la funcionalidad o el propósito de la descentralización, éste trabajo parte bajo
la premisa de que la función principal de un proceso de descentralización es
procurar el desarrollo regional, en tal sentido considero que cualquier trabajo
que contribuya a establecer una relación entre el proceso y su objetivo, así
como el tratamiento de los diferentes aspectos que intervienen el en proceso,
contribuirán a un mayor entendimiento de nuestra realidad y mejor planeamiento
del mencionado proceso descentralizador. El objetivo principal de éste trabajo
es brindar un pequeño aporte al estudio de los diferentes aspectos que debieran
considerarse en el tema de la descentralización como medio para el desarrollo
regional. El trabajo no se limita a describir la coyuntura nacional con respecto
a este tema, sino que critica y pretende abrir nuevas posibilidades dentro de
las realidades
I. Marco Conceptual
I.1 Descentralización y
Desconcentración
De la manera más simple se
define como descentralización a la transferencia de competencias del gobierno
central a diversos organismos. Esta trasferencia, sin embargo, puede aplicarse
en los sistemas: político, administrativo y/o económico dependiendo del tipo de
competencias que se transfieran.
Algunos autores utilizan el
enfoque de la provisión de bienes públicos, para explicar de forma singular la
función de la descentralización y sus diversas manifestaciones. Este enfoque
parte de la función del rol del estado como proveedor y distribuidor de bienes
públicos (seguridad ciudadana, salud, educación, servicios básicos, etc), y las
transferencias que éste pudiera realizar están referidas a la provisión y/o
distribución de bienes públicos.
Por lo tanto se puede
distinguir tres tipos de descentralización: administrativa, política y
económica.
1) Descentralización
Administrativa.- El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y
financieras a una determinada organización de gobierno local no quiere decir que
todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última
instancia el órgano de gobierno local siempre responderá ante el gobierno
central, en éste tipo de descentralización las autoridades encargadas de la
administración local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el
gobierno central.
Partiendo del enfoque de la
provisión de bienes públicos, se puede decir que en éste tipo de
descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma Ivan
Finot "En el caso de una descentralización operativa (administrativa) también
existen decisiones pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre
operación de la provisión" (Finot, 2001).
2) Descentralización
Política.- Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización
política, el hecho de que las autoridades a las cuales se hará la transferencia
de facultades sean elegidas por los pobladores de la región, y no simplemente
designadas por el gobierno central. Las competencias transferidas en una
descentralización política serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos
locales (u organismos a los cuales se transfiera las competencias), respondiendo
en última instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno central.
Y desde el enfoque de la provisión de bienes públicos, afirma Finot: "...sólo
habrá descentralización política cuando se decide (por parte de los
gobiernos locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer..." (Finot, 2001).
En realidad las
administraciones locales tienen funciones que pueden ser completamente autónomas
y otras en las cuales tendrán que responder ante el gobierno central o están
bajo la tutela de éste, habría que distinguir entonces las actividades en las
cuales se lleva a cabo una descentralización política o simplemente
administrativa.
3) Descentralización
Económica.- Consiste en transferir el proceso de asignación de diferentes
factores e insumos de producción, de instancias político-administrativas hacia
mecanismos de mercado. Bajo esta premisa, se puede considerar a la privatización
como una forma de descentralización , siempre que mantenga mecanismos de mercado
competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisión de bienes públicos, se puede
decir que la descentralización económica se relaciona más que con la provisión
de bienes públicos (como lo era en los dos casos anteriores) con la producción
de éstos.
La "desconcentración" se
refiere simplemente a la dispersión territorial. Puede descentralización sin
desconcentración (como lo sería en el caso de las privatizaciones), pero la
desconcentración implica cierto grado de descentralización, al respecto muchos
no distinguen diferencia entre la desconcentración y una descentralización
meramente administrativa.
I.2 Región
La región de define como el
espacio territorial, que se encuentra delimitado por factores geográficos,
culturales y administrativos. Y se prestará mayor relevancia a los aspectos
sociales que determina una región, en comparación con las cuestiones
geográficas, "La región no sólo es una geografía modelada por la historia,
también es una conciencia y una fuerza política, su desarrollo no transcurre al
margen de las clases y de los conflictos porque en definitiva la región existe
cuando hay hombres, individuos, grupos o clases que creen en ella y luchan por
ella." (A. Flores, citado por ANC, 1990). Dicha percepción de la región en la
que se prioriza aspectos socio-culturales frente a los geográficos, ayuda a
diferenciar el concepto de región como "objeto" de la región como "conjunto de
relaciones sociales", "De una concepción empírica (región – objeto) es fácil
desprender relaciones entre regiones como entes reales, y hablar de regiones
ricas o de mancha india pobre, en lugar de hablar de regiones de ricos o de
región de indios pobres "(Olarte, 1985). Por lo tanto se pueden establecer
aspectos cuya consideración será necesaria al momento de la delimitación
regional, los expuestos en el presente marco conceptual son aspectos propuestos
por Efraín Gonzáles de Olarte, y se mencionan a continuación:
I.3 Desarrollo Regional
Sobre el concepto de
desarrollo regional no se presenta mayor polémica, por lo que en éste trabajo se
recoge la definición propuesta por Antonio Vázquez, según la cual "Se puede
definir el desarrollo económico local como un proceso de crecimiento y cambio
estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en
el territorio, conduce a la mejora del bienestar de la población de una
localidad o una región" (Vázquez, 2000). Una diferenciación que se distingue
gracias a ésta definición es la existente entre desarrollo local endógeno y
desarrollo local exógeno, en la primera, la comunidad local es capaz de liderar
el cambio estructural, mientras que en el caso de un desarrollo exógeno,
dependerá de agentes externos a dicha comunidad.
Las tesis sobre desarrollo
endógeno constituyen una alternativa al paradigma del desarrollo exógeno,
dominante durante los años cincuenta y sesenta, según el cual, el desarrollo se
apoyaría en los procesos de industrialización y concentración de la actividad
productiva a través de las grandes plantas situadas en algunos centros urbanos,
y por medio del mercado favorecer el desarrollo de regiones periféricas.
II. Hechos Importantes
Para analizar el problema
actual de descentralización y políticas para el desarrollo regional en el caso
peruano, es necesario tener presente la siguiente secuencia de hechos y actos, a
manera de un breve recuento histórico, que nos dan una idea de lo sucedido hasta
el momento.
Se ha expuesto de manera
sucinta algunos de los hechos de mayor trascendencia en el tema de la
descentralización en nuestro país, este recuento de hechos importantes se basa
principalmente en los últimos 10 años, y se observa que el proceso de
descentralización se llevó a cabo de una manera inapropiada, ineficiente y
desordenada. Para muchos analistas en aquel periodo lejos de darse una verdadera
descentralización se dio una re-centralización del poder (acentuado con el golpe
del 92), al respecto Jhonny Friz manifiesta: "Los CTAR que ellos vendieron como
descentralización no fueron niveles intermedios –regionales- de gobierno, porque
dependían del Ministerio de la Presidencia y hasta hoy son parte del ejecutivo"
(J. Friz, entrevista en La República 16/09/2001). Esta re-centralización llevada
a cabo por el fujimorismo ha sido atenuada por ciertas medidas del gobierno de
transición que devolvió algunas de sus competencias a las municipalidades.
III. Políticas
macroeconómicas y desarrollo regional
Es comúnmente aceptado que
la descentralización en pro del desarrollo regional es una inversión que genera
beneficios a largo plazo, en tanto que las políticas macroeconómicas son
generalmente empleadas esperando resultados en un corto plazo. Esta aparente
contradicción entre las características de ambas políticas, junto con otros
aspectos, contribuyen a la creación de conflictos en la implementación paralela
de políticas de carácter macroeconómicas y regionales.
A continuación se señalan
algunos aspectos específicos donde se confrontan las políticas macroeconómicas y
regionales, así como sus efectos en el desarrollo regional.
III.1 Política Cambiaria
La política cambiaria es un
útil instrumento de política económica. El Perú mantiene una política de tipo de
cambio flexible, lo cual no evita que el estado mediante el Banco Central de
Reserva a través de la política monetaria, intervenga para regularizar los
desequilibrios que pudieran producirse, utilizando procesos como: emisión
monetaria, operaciones de mercado abierto, etc. .
A pesar de lo mencionado, el
Perú ha mantenido de forma casi tradicional a lo largo de los últimos años tasas
de cambio sobrevaluadas (dólar barato), incentivando de ésta forma la
importación de bienes de consumo y de capital, que finalmente perjudicarán a los
productores nacionales, "...las tasas de cambio sobrevaluadas han facilitado la
importación indiscriminada de bienes de consumo y capital, ocasionando
distorsiones de precios relativos que han desfavorecido a los productores en
función del componente importado en los costos" (Olarte, 1989).
Por lo tanto, una política
que mantenga un tipo de cambio con moneda nacional sobrevaluada (o tasa de
cambio sobrevaluada) es centralista, en la medida que favorece a las regiones
industriales y urbanas. Por esto, cuando se corrigen los desequilibrios mediante
devaluaciones, éstas provocan el efecto contrario, es decir, descentralizan la
economía, y obviamente benefician a las regiones fuera de la capital.
III.2 Endeudamiento y brecha
fiscal
Como se dijo anteriormente
los beneficios de la descentralización no son observables a corto plazo, pero
por razones de equilibrio fiscal, en algún momento la brecha entre incremento
del gasto y aumento de los ingresos locales, debería cerrarse, sin embargo la
evidencia empírica confirma una tendencia persistente de los gastos locales a
crecer más aceleradamente que los correspondientes ingresos, de allí la
naturaleza del déficit fiscal.
El tema del déficit está
íntimamente ligado al endeudamiento. Dado que en los niveles de gobierno
regional pudieran existir picos de inversión, debería crearse un mecanismo para
financiar dichas circunstancias. Aquí conviene señalar un aspecto muy importante
que es la naturaleza de la restricción operativa del gasto público; "Si la
restricción fuera una consideración de beneficio-costo y rentabilidad social, no
sería problema restringir centralizadamente la deuda, por cuanto los mayores
recursos serán ahorrados espontáneamente, hasta que surjan proyectos más
convenientes" (López, 1996). Sin embargo en el caso peruano es muy probable que
la restricción operativa sea de liquidez, y en consecuencia, ampliar la
disponibilidad financiera se traduce necesariamente en más gasto público, y por
ende requiere una coordinación central.
III.3 Precios y Subsidios
Uno de los propósitos más
importantes de las políticas macroeconómicas, específicamente la política
nominal, es orientar la estabilidad general de precios (control de la
inflación), minimizando los shocks sobre la actividad real que pueden causar
cambios básicos en los instrumentos cambiarios o monetarios.
Se procura estabilizar el
nivel de crecimiento del Producto Bruto Nominal, consistente en la estabilidad
de precios, con el crecimiento potencial del Producto Bruto Real. "En general,
se conviene en una inflación entre 0 y 2% como representando la estabilidad para
alcanzar a captar cambios en la calidad de los bienes. Si la inflación inicial
fuera mayor, se agrega el problema de su descenso tendencial por el efecto que
ello tiene sobre el nivel de actividad, ya que es muy difícil coordinar su
descenso paulatino sin afectar la actividad real" (López, 1996).
Por otro lado una política
de precios que apunte a mantener los precios de productos agrícolas en un nivel
muy bajo, no podrá ser sostenida en el mediano plazo sin la implementación de un
sistema de subsidios por parte del estado, ya que los precios de los bienes
salariales como alimentos por ejemplo, se fijan por medio de presiones
sindicales por salarios altos y de los empresarios por salarios baratos, el
equilibrio no se podrá lograr sin que el estado subsidie el mantenimiento de los
precios bajos.
"En el Perú existe una larga
tradición sobre el control de precios agrícolas que han sido evaluados como
favorables al consumidor urbano, sobre todo a los sectores de altos ingresos"
(Álvarez , mencionado por Olarte, 1989). Como bien señala Álvarez, los más
beneficiados con las políticas de precios aplicadas en el Perú, son los
consumidores urbanos de más altos ingresos, pero aquellas políticas van en
desmedro de los productores de bienes agrícolas, vale decir, campesinos y
pequeños agricultores; y por ende en contra del desarrollo regional, en muchas
zonas del territorio peruano. El control de precios viene acompañado de
subsidios, en la medida que las leyes de mercado no permiten precios fijos por
largos períodos.
En consecuencia "...la forma
de lograr precios baratos estables ha sido mediante el subsidios a productos
importados o en su defecto, tasas de cambio diferenciales baratas para ciertos
productos agro-alimentarios" (Olarte, 1989). Como es evidente, ésta medida
perjudica aun más a los productores agrarios, ya que no solo se reduce su
ingreso a causa de los precios bajos, sino que se desincentiva la producción de
bienes sustitutos a los importados y además, ha evitado sistemáticamente la
integración de lo sectores menos productivos (los campesinos) a los mercados
urbanos.
III.4 Transferencias
Los ingresos que perciben
las municipalidades (como representación de gobierno local) pueden clasificarse
en ingresos o transferencias y aunque las últimas constituyen una fuente menor
de financiamiento es necesario incurrir en su análisis.
Las transferencias pueden
ser corrientes o eventuales (donaciones, endeudamiento, venta de bienes, etc),
está claro que cuando éstas son corrientes implican una naturaleza periódica (o
cíclica), y es allí donde radica el conflicto con la política macroeconómica en
pro de la estabilización.
La existencia de
desequilibrios verticales y la necesidad de compensar la falta de ingresos
(debido mayormente a la debilidad de la base tributaria) para igualar el acceso
a un conjunto de servicios homogéneos básicos, implica la necesidad de
transferencias entre los distintos noveles de gobierno. Por su naturaleza no son
cíclicas, ya que como se explicó, responden a la necesidad de homogenizar el
acceso a servicios básicos, por o tanto no deberían vincularse a determinantes
cíclicos, como es el caso de la base tributaria o recaudación, o cualquier otro
rubro con una fuerte incidencia en el ciclo económico.
IV. Gobiernos
subnacionales autónomos como principio de la descentralización y desarrollo
regional
"El éxito en el proceso de
descentralización depende, en gran medida, que los gobiernos, tanto nacionales
como territoriales, de manera simultánea y coherente, abran espacios reales para
que cada una de estas dimensiones se articulen y se conviertan en una prioridad"
(Aghón y Cortés, 1999). Teniendo en cuenta lo señalado por Aghón y Cortés, es
necesario otorgar gran relevancia a la discusión sobre el rol de los gobiernos
subnacionales, así como las condiciones y competencias que deben adquirir cuando
se lleve a cabo el proceso de descentralización.
Podemos dividir los
gobiernos subnacionales en dos categorías que muchas veces erróneamente se
confunden o se tratan indistintamente, estas son:
La Constitución señala que:
"Las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley,
son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia".
Lo antes señalado nos
muestra que en el país existen sólo dos tipos de Gobierno, el Gobierno Central y
los Gobiernos Locales, debiendo remarcarse que: Los municipios son la base del
desarrollo nacional por ser los órganos de gobierno local y no sólo instancias
administrativas, y por lo indicado en la misma ley, las regiones son una
consecuencia al señalarse por la constitución en el artículo 190°: "Las Regiones
se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno
o más departamentos colindantes".
Se debe señalar también que
en el caso peruano el tema de los gobiernos regionales aún no está muy bien
elaborado, los CTAR que tienen (o deberían tener) un carácter transitorio no
pueden ser la base sobre la que se construyan los gobiernos regionales y recién
en Noviembre del 2002 se convocará a elecciones regionales para elegir a los
presidentes y vicepresidentes de cada región.
IV.1 Autonomía de los
gobiernos subnacionales
Para considerar la autonomía
de un gobierno subnacional se deben tener en cuanta ciertos requisitos, que se
mencionan a continuación:
Dicho de otro modo: "La
autonomía municipal (en éste caso Mendoza se refiere solo al concepto de
autonomía de gobiernos locales, pero el concepto es extensible al de autonomía
de gobiernos regionales) consiste en la capacidad de decidir y ordenar
(autonomarse) dentro de sus funciones y competencias exclusivas que no pueden
ser ejercidas por ninguna otra institución" (Mendoza, 2001). Dichas competencias
pueden ser: políticas, administrativas o en materia económica.
IV.2 Distribución de
competencias y descentralización
En principio tanto regiones
como municipalidades tienen acceso a:
de su competencia y en las
que les delega el poder ejecutivo; planifican el desarrollo de sus ámbitos
respectivos y representan a la comunidad regional o local en la defensa de sus
intereses.
En general, las estrategias
descentralizadoras son partes integrantes de un proceso complejo que requiere
reformas en sus distintas dimensiones (política, administrativa y económica) y
que conducen al fortalecimiento del desarrollo local y regional. Si los
propósitos que se buscan son exclusivamente los de mejorar la responsabilidad de
las autoridades para con los ciudadanos, nuevos sistemas de representación
popular y aumentar la participación de las comunidades en la toma de decisiones,
se estaría promoviendo fundamentalmente una descentralización política. Por otra
parte, si solo se pretende una reorganización administrativa que traslade
mayores atribuciones y competencias a los niveles subnacionales, y así mismo
mejore la coordinación institucional entre los distintos niveles de gobierno,
con miras a lograr un manejo más ágil y oportuno de las competencias y recursos
que han sido asignados a cada nivel de gobierno, se estarían promoviendo
reformas hacia una descentralización administrativa. Finalmente, si el objetivo
es exclusivamente hacer más eficiente la asignación de recursos y la producción
de los bienes y servicios locales, junto con el mejoramiento de la distribución
del ingreso y el logro de un manejo estable de las variables macroeconómicas, se
estaría promoviendo básicamente una descentralización fiscal.
Por lo tanto sería
incorrecto pensar que el llevar a cabo una descentralización económica consiste
simplemente en la transferencia de competencias en materia económica, o que
llevar a cabo una descentralización administrativa equivale a transferir
competencias administrativas, y de igual modo una descentralización política es
el proceso de transferencias de competencias políticas a gobiernos
subnacionales. Debemos entender cada proceso de descentralización como un
proceso complejo, que requiere de la articulación de políticas en las tres
dimensiones anteriormente indicadas (política, administrativa y económica). Por
ejemplo, sería ilógico pensar que pudiera darse una descentralización política
transfiriendo competencias políticas pero no administrativas y/o económicas, se
propone éste ejemplo porque es en la descentralización política donde se puede
apreciar con mayor claridad la combinación necesaria de transferencia de
competencias que deben realizarse, para llevar a cabo un proceso de
descentralización.
IV.3 Descentralización en el
ámbito político
La descentralización
política tiene como consecuencia una mayor participación por parte de los
ciudadanos sobre las decisiones que se tomen en torno a su comunidad. En el
marco conceptual del presente trabajo se mencionó que, cuando se da una
descentralización política, las autoridades, que fueron elegidas por los propios
pobladores, responden en última instancia a los pobladores de la localidad bajo
su jurisdicción, y no al gobierno central (como lo sería en el caso de una
descentralización simplemente administrativa), por lo tanto se establece una
relación directa entre la participación ciudadana y la descentralización
política, "...la dimensión política del proceso (descentralización) responde a
la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y
dar a éstas legitimidad y capacidad de ser cumplidas" (Aghón y Cortés, 1999),
por tanto, habrá un mayor desarrollo político local en la medida en que los
ciudadanos tomen conciencia y adquieran conocimiento de las posibilidades de
participación que tienen en el proceso descentralizador.
Por lo expuesto
anteriormente se puede decir que, la descentralización política, no se restringe
solamente al hecho de que las autoridades locales sean elegidas por los propios
pobladores, sino que éstos adquieran un papel más protagónico en las decisiones
sobre desarrollo y convivencia. "La participación de la sociedad civil debe,
entonces, hacerse parte en la ejecución de los desafíos del desarrollo, desde la
concepción, diseño, priorización de sus metas, como en el seguimiento y control
del logro de sus resultados de eficiencia y equidad" (Aghón y Cortés, 1999).
Aghón y Cortés señalan la función de "contralores" que debiera tener la sociedad
civil en el proceso de descentralización, específicamente en el ámbito político,
con respecto a los "resultados de eficiencia, eficacia y equidad". Las
condiciones para la equidad de un proceso no merecen mayor análisis, ya que la
equidad se refiere simplemente a la justa distribución de beneficios obtenidos
durante el proceso, por otra parte, la eficiencia es un factor determinante de
los resultados del proceso descentralizador a favor del desarrollo regional. Al
respecto Finot, menciona: "Las condiciones fundamentales para que la
descentralización política conduzca a la eficiencia serían: (i) que se puedan
configurar sistemas de provisión autónoma que se adecuen a demandas geográfica y
funcionalmente diferenciadas; (ii) que las economías a generar sean iguales o
superiores a las economías de escala propias de la gestión centralizada; (iii)
que la participación ciudadana sea al menos similar a la que se da en la
provisión centralizada" (Finot, 2001). A continuación se desarrollan con más
detalle estos requerimientos:
En algunos países los
gobiernos subnacionales pueden crear libremente sus propios impuestos (por
ejemplo en Brasil), en otros sólo puede hacerlo el nivel central, pero lo
relevante es que dichos gobiernos puedan modificar las tasas (porcentajes) de
los impuestos locales en función de sus decisiones sobre provisión. Al respecto
la constitución del Perú en su artículo 192 señala que, las municipalidades
tienen competencias para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas,
arbitrios, licencias y derechos municipales.
IV.4 Descentralización en el
ámbito administrativo
Al parecer un error muy
frecuente en los trabajos realizados sobre el tema de la descentralización, es
el tratar indistintamente aspectos que tienen que ver con descentralización
administrativa y descentralización administrativa. Conviene entonces, establecer
esta diferenciación para un mejor tratamiento del tema.
En el caso de una
descentralización administrativa, como se mencionó en el marco conceptual, las
autoridades a quienes se les transfiere las competencias, responderán en última
instancia ante el gobierno central, mientras que en una descentralización
política las autoridades responden ante los mismos pobladores, esta es la
principal diferencia entre estos dos tipos de descentralización y sobre la cual
se basa la diferenciación de sus demás características. Dado que en una
descentralización administrativa las autoridades responderán ante el gobierno
central, las competencias que traslade éste último serán de carácter simplemente
operativo (en la mayoría de los casos) reservándose pasa si mismo las
competencias decisorias, es por esto que varios autores convienen en denominar
la descentralización administrativa como descentralización operativa.
Establecer hasta qué punto
un proceso es de descentralización política y hasta donde es meramente operativa
dependería de conocer en qué casos las administraciones locales están operando
decisiones tomadas autónomamente por el respectivo gobierno local y en qué otros
están operando decisiones centrales. Y una vez más la participación juega un rol
importante en la medición del grado de profundidad del proceso, "Para determinar
su profundidad habría que establecer el grado de involucramiento ciudadano en
las decisiones sobre asignación" (Finot, 2001).
En el caso peruano el
ejemplo más claro de descentralización meramente administrativa u operativa, lo
constituyen los CTAR que en el gobierno de A. Fujimori, se establecen como
representantes del poder ejecutivo en los niveles intermedios o regionales, en
este caso las autoridades (dirigentes de los CTAR) eran nombradas por el
gobierno central, pero ésta característica no es la que determina la
descentralización operativa, (ya que como se planteó en el marco conceptual, en
una descentralización administrativa, las autoridades podrán ser elegidas por la
población o nombradas por el gobierno central), sino su total dependencia del
poder ejecutivo a graves del ministerio de la presidencia.
IV.5 Descentralización
fiscal y financiamiento local
"La descentralización fiscal
se da cuando los gobiernos subnacionales tienen la facultad constitucional o
legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de gastos"
(V. Tanzi, mencionado por Cabrera, 2001). La descentralización fiscal no se
menciona como una clase de descentralización en el presente trabajo, pues por su
carácter, se incluye dentro de la descentralización política y administrativa
(aunque en menor grado).
"La política fiscal y,
dentro de ella, la financiación de la descentralización, no existen por sí solas
ni se explican con referencia a su propia lógica interna. Existen dentro de un
contexto socioeconómico que les da sentido y les señala los instrumentos de los
cuales pueden valerse" (Rojas, 1993). Como bien dice Rojas, no podemos deslindar
los aspectos que comprenden la descentralización fiscal y el financiamiento de
la descentralización, abarcando por supuesto el financiamiento de los gobiernos
subnacionales durante y después del proceso de descentralización. Para precisar
un poco más el concepto de descentralización fiscal, podemos mencionar, que
"...una descentralización fiscal traslada el manejo y/o problemas de la política
fiscal hacia los diferentes gobiernos subnacionales, reduciendo
significativamente la discrecionalidad o el ámbito de maniobra del gobierno
central con el objeto de estabilizar la economía. Haciendo que los gobiernos
subnacionales puedan tener a través de sus operaciones fiscales importantes
efectos sobre los ajustes y estabilidad macroeconómica" (M. Bès, mencionado por
Cabrera, 2001).
Como se mencionó en el
capítulo III del presente trabajo, existen contradicciones (y se trataron
específicamente alguna de ellas) entre la estabilidad macroeconómica y las
políticas para el desarrollo local, esta contradicción se hace aún más notoria
cuando se trata del tema específico de la descentralización fiscal, ya que como
menciona Bès, la descentralización fiscal reduce el ámbito de maniobra del
gobierno central, en busca de la estabilidad. Aunque se debe precisar que "...la
descentralización no esta asociado con altos o bajos déficits fiscales en
estados firmes y bien formados..." (S. Javed, mencionado por cabrera, 2001). En
tal sentido, se puede concluir que es necesario fortalecer y organizar el estado
descentralizado, teniendo en cuenta que "Cuando los déficits subnacionales son
lo suficientemente grandes, pueden aportar de manera significativa al déficit
agregado del sector público. Y ya que los déficits agregados altos son
inconsistentes con la estabilización, los déficits subnacionales pueden impedir
los esfuerzos del gobierno central por mantener la estabilidad macroeconómica"
(Freire, 1999). Por lo tanto no es que la descentralización se oponga a la
estabilidad nacional, sino es la falta de articulación y el mal manejo de
políticas fiscales subnacionales, las que podrían ser causas de un déficit
fiscal nacional. En éste contexto es de suma importancia evaluar, cuales son las
competencias financieras y opciones que se le presentan a los gobiernos
subnacionales.
En el caso peruano el
financiamiento local sigue estando caracterizado, en general, por una escasa
autonomía fiscal en la determinación de sus principales impuestos locales, una
alta participación de las transferencias intergubernamentales, un uso reducido
de los cargos a usuarios y contribuciones especiales, un bajo acceso y
utilización del endeudamiento y una generalizada carencia de mecanismos de
coordinación con los otros niveles de gobierno. Lo anterior nos ofrece como
resultado una permanente brecha financiera a nivel local, que dificulta la
gestión y en general una efectiva consolidación y sostenibilidad de los procesos
descentralizadores en la región. Para ilustrar lo mencionado se presenta la
siguiente tabla
Recurso
España
Alemania
EE.UU
Perú
Chile
Colombia
Bolivia
Brasil
Transferencias
38.9
26
40
58.1
42.7
47.8
54.7
62.7
Impuestos
33.9
34
37
13
32.9
38.8
22.8
22.3
Cargos y
contribuciones
27.2
40
23
13.3
12.4
10.4
4.6
15
Otros recursos
n/d
n/d
n/d
15.6
12
3
17.9
n/d
Fuente: Aghón y Cortés
(1999)
n/d: datos no disponibles
En el gráfico mostrado se
puede apreciar la gran diferencia existente en la estructura de los recursos
obtenidos por los gobiernos subnacionales locales, es decir, las
municipalidades, de algunos países latinoamericanos, respecto a países
industrializados como lo son: Alemania, EE.UU, España, etc. Se evidencia que el
Perú así como gran parte de países latinoamericanos el mayor porcentaje de
ingresos municipales, se atribuye a fuentes externas, incluyendo las
trasferencias intra gubernamentales, y en una proporción mínima son recursos
propios, válgase decir impuestos o cargos y contribuciones, situación que
refleja la fragilidad de las finazas locales y alta dependencia de fuentes
externas.
"El fortalecimiento de los
ingresos propios a nivel local requiere del incentivo hacia una mayor
creatividad financiera, que promueva la canalización de nuevos ingresos,
incluyendo la misma movilización de capitales privados a la financiación de la
infraestructura municipal (contratos de concesión, etc.), que en su conjunto
permita incrementar la ponderación de los recursos propios en relación al total
de ingresos locales" (Aghón y Cortés, 1999). Lo dicho por Ahgón y Cortés en
1999, representa la idea innovadora (para ese entonces) de la alianza
estratégica que debiera darse entre el sector privado y la gestión pública, para
ese entonces (1999) ya en Chile se apreciaban algunos ejemplos de ésta alianza,
específicamente en la ciudad de Santiago y algunas ciudades intermedias de Chile
donde se venían promoviendo concesiones en proyectos de mejoramiento de vías,
conservación de parques y playas, entre otros servicios.
"Las transferencias
intergubernamentales, si bien son justificables como un mecanismo para asegurar
una adecuada equidad fiscal entre las distintas municipalidades que tienen la
base tributaria desigualmente distribuida, han tendido a ser la principal base
de financiación de los procesos de descentralización" (Cabrera, 2001),
como se ha indicado anteriormente, los ingresos por esta fuente (transferencias)
en muchos países, incluyendo al Perú, constituyen el principal aporte de
recursos a las municipalidades, como bien dice Cabrera, estas transferencias,
son justificables en la medida en que hacen más justa la distribución de
ingresos entre municipalidades, pero a la vez, contradicen el principio de
autonomía de un proceso descentralizador, disminuyendo la proporción de ingresos
propios en el asignamiento de recursos de los gobiernos locales. "El hacer que
esta fuente (las trasferencias intra gubernamentales) tienda a ser la base
principal del financiamiento de la descentralización, como ha sido la práctica
reciente de buena parte de los países, necesariamente desincentiva el esfuerzo
fiscal local y restringe la misma autonomía fiscal" (Aghón y Cortés, 1999).
Entre los mecanismos
financieros que permiten a los gobiernos subnacionales obtener nuevos recursos
para la financiación de proyectos en pro del desarrollo regional, y que
obviamente suscita grandes inquietudes y polémica para el nivel central por sus
posibles efectos sobre la estabilidad macroeconómica, está el acceso al
endeudamiento. El acceso a endeudamiento es tema de intensos debates acerca de
su normatividad, sus efectos negativos para la política macroeconómica así como
su necesidad para financiar el desarrollo regional. Entre los principales
argumentos de este debate se ha planteado que: "Un problema con las políticas
macroeconómicas subnacionales está en su limitado poder de endeudamiento y el
hecho de que no tienen la atribución de acuñar dinero. Aunque los gobiernos
subnacionales tuvieran la capacidad e incentivo para esforzarse por la
estabilización, tendrían dificultad para lograr el financiamiento deficitario
que se requiere en muchos casos para implantar las políticas expansionistas, a
menos que su endeudamiento cuente con el aval del gobierno central. Cuando los
gobiernos centrales sí apoyan los créditos subnacionales, el resultado
comúnmente es un comportamiento irresponsable que perjudica la estabilidad
macroeconómica de la Nación", (E. McLure, mencionado por Cabrera, 2001), es
decir que, como dice McLure, uno de los principales problemas de los gobiernos
subnacionales es su limitado poder de endeudamiento, pero la solución no sería
ampliar ese poder, ya que al hacerlo (dando aval a los créditos), -según McLure-
éste sería utilizado irresponsablemente y perjudicaría a la nación. Se reconoce
por lo tanto que, la falta de acceso a endeudamiento constituye un problema
básico para el financiamiento subnacional, pero también se señala que una
política de endeudamiento mal llevada podría ocasionar desequilibrios fiscales a
nivel nacional, por lo que toma importancia el tema de la institucionalidad y
capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales. "El sistema de
financiamiento municipal requiere de una mínima coordinación institucional y del
apoyo técnico para la consecución de una efectiva planificación y financiamiento
de las responsabilidades del nivel local, como de las que viene adelantando con
la concurrencia de otros niveles de gobierno. En este sentido, debe haber un
mejoramiento de la capacidad administrativa y técnica de las municipalidades;
para ello, se requiere adelantar acciones en el campo territorial como es, entre
otras, la puesta en marcha de agresivos programas de coparticipación del recurso
humano y de mejoramiento de la capacidad gerencial de las autoridades locales.
Esto implica contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluación del
proceso y promover una más transparente y efectiva rendición de cuentas y
control ciudadano en el proceso presupuestario y de planificación" (Aghón y
Cortés).
Análisis y Comentarios
La descentralización se
presenta como la principal estrategia para lograr el desarrollo regional en
nuestro país. Se han implementado las mas diversas propuestas para la
descentralización a través de la regionalización, lamentablemente sin mucho
éxito. El fracaso de los intentos regionalizadores que se han llevado a cabo en
el Perú es atribuible a la falta de consideración de aspectos socio – culturales
en las delimitaciones territoriales de las regiones, la concepción de región
deberá considerar aspectos no solamente geográficos sino sobretodo sociológicos,
culturales y económicos. La propuesta del gobierno sobre el tema de la
regionalización de crear las regiones a partir de las estructuras
departamentales es tambien motivo de discusión, por un lado se puede decir que
es el camino más fácil y no habría ningún problema dándole a cada departamento
las acciones y funciones de región, pero también es correcto decir que el
propósito de la descentralización es que se formen sociedades regionales
fuertes, lo que presupone la existencia de mercados más amplios, lo cual
contradice la propuesta inicial.
En el gobierno de Fujimori ,
se llevó a cabo un proceso de descentralización que muchos llamaron la
"re-centralización del país", ya que, si bien es cierto se crearon las CTAR
dotándolas de presupuesto para la ejecución de proyectos regionales y locales,
no paso de ser una descentralización meramente operativa, pues aquellas
instituciones dependían directamente del ejecutivo. Al mismo tiempo que se les
recortaban las competencias a las municipalidades, y reducían la participación
de la sociedad civil.
En tal sentido el nuevo
proceso de descentralización, deberá tener como objetivo intermedio devolver y
expandir gradualmente las competencias de los gobiernos locales y regionales
(cuando éstos se constituyan). Este traspaso de competencias de una manera
responsable y eficiente, será el determinante del éxito del proceso de
descentralización.
La descentralización en el
Perú debe darse en los tres ámbitos aquí tratados, el ámbito político, en el
ámbito administrativo y el ámbito económico. La descentralización en el ámbito
administrativo, es quizás, el proceso más simple entre los tres mencionados,
auque no por ello el menos importante. Para su correcta ejecución se requiere de
instituciones legítimas, eficientes y confiables. Un requisito indispensable
para llevar a cabo el proceso es una sólida legislación que otorgue legitimidad
y normatividad a las instituciones, que conserve su autonomía pero a la vez
permita la fiscalización por parte de representantes de los distintos grupos de
interés.
La descentralización
política del país, es la que más urge en la actualidad, tiene como objetivo
principal elevar la participación ciudadana en el tratamiento de los diversos
problemas que enfrentan las comunidades nacionales. Como se ha mencionado en el
presente trabajo: es requisito indispensable para que se de una
descentralización política, que las autoridades sean elegidas por los propios
pobladores y sean éstos los principales fiscalizadores de las acciones de sus
gobernantes. La autonomía política de los gobiernos subnacionales, es la base
para diseñar un plan de desarrollo sostenible, ya que autonomía política deberá
ir acompañada del respaldo popular y la participación ciudadana.
La descentralización
económica, tema que no ha sido muy tratado en el presente trabajo, por no estar
tan directamente ligada al desarrollo regional como es el caso de los otros dos
tipos de descentralización, debe distinguirse de la descentralización fiscal (la
cual se tratará más adelante y está directamente involucrada en el tema del
desarrollo regional), muchos autores definen la descentralización económica
simplemente como "privatización". Si bien es cierto la privatización se
considera como una forma de descentralización (económica) en la medida que
transfiere la asignación de factores de producción de mecanismos
político-administrativos a mecanismos de mercado, para ser considerada como tal,
debe cumplir un requisito indispensable, y es que aquella transferencia debe
hacerse a mecanismos de mercado "competitivo", de otro modo, si la privatización
se realiza favoreciendo la conformación de un monopolio en la provisión de
servicios públicos, no se estará descentralizando, sino, simplemente
re-centralizando con un centro diferente.
En cuanto a la
descentralización fiscal, se ha visto que no puede aislarse de la
descentralización administrativa y aún más de la descentralización política. La
descentralización fiscal traslada las responsabilidades de política fiscal del
gobierno central hacia gobiernos subnacionales, lo cual otorga mayor autonomía y
capacidad de financiamiento a los gobiernos subnacionales, pero entra en
contradicción con las políticas macroeconómicas de estabilidad nacional. Esta
contradicción se da principalmente en dos aspectos:
Las transferencias
intra-gubernamentales.-
De las cuales dependen en gran medida los gobiernos locales o municipalidades en
nuestro país. Si bien es cierto, las trasferencias sirven como instrumento para
equiparar de alguna manera el nivel de ingresos de las municipalidades con
distinta renta (debido principalmente a una menor base tributaria), éstas
contribuyen a la dependencia de los gobiernos locales con respecto al gobierno
central y por consiguiente a la fragilidad de sus finanzas. En éste sentido, la
descentralización deberá reducir la proporción de las transferencias dentro del
total de ingresos de los gobiernos locales, no reduciéndolas, sino más bien,
aumentando la proporción de los ingresos propios de cada comunidad. Para éste
propósito, las alianzas estratégicas entre el sector privado y la administración
pública en la forma de concesiones para proyectos de inversión para el
desarrollo local, se presenta como una alternativa relativamente novedosa, que
pudiera abrir nuevas posibilidades de desarrollo en las comunidades más
atrasadas del país.
El endeudamiento.-
La falta de acceso al endeudamiento es reconocido como uno de los principales
problemas de financiamiento de los gobiernos subnacionales. El temor a ocasionar
desequilibrios fiscales en nuestro país (y en otros países latinoamericanos) ha
ocasionado que se restringa el acceso a créditos por parte de los gobiernos
subnacionales, retrasando de ésta manera la ejecución de proyectos en pro del
desarrollo regional. Pero aquel temor, no es del todo infundado, ya que como se
ha mencionado, si los déficit subnacionales son lo suficientemente grandes (y lo
han sido en muchos casos) puede afectar de forma negativa a la estabilidad
fiscal del país, por lo que se requiere de un mejor manejo institucional del los
gobiernos subnacionales, se debe mejorar la capacidad gerencial de los mismos,
así como también brindar cooperación técnica, y otra serie de instrumentos que
garanticen sin necesidad de aval, la capacidad de pago de los gobiernos, sin
perjudicar la estabilidad fiscal nacional.
Conclusiones
En el programa nacional de
regionalización, se debe tomar en cuanta aspectos no solamente geográficos, sino
mas bien, sociológicos, culturales y económicos para la creación de las
regiones.
La descentralización en el
país debe darse en sus tres dimensiones: política, administrativa y económica.
Para la descentralización
política es imprescindible que las autoridades sean elegidas por los pobladores
y sean a estos a quienes respondan en última instancia los gobernantes elegidos.
La descentralización política tiene como objetivo principal, procurar la mayor
participación ciudadana en el tratamiento de los diversos problemas de las
comunidades descentralizadas.
La descentralización
administrativa debe ir acompañada de un fortalecimiento institucional y un marco
legal que garantice la estabilidad y gobernabilidad a nivel subnacional.
La descentralización
económica que transfiere los procesos de asignación de factores de producción a
mecanismos de mercado, debe evitar la formación de monopolios. La privatización
con ésta restricción se considera como forma de descentralización económica.
Es en la descentralización
fiscal donde se distinguen las mayores contradicciones con las políticas
macroeconómicas de estabilidad nacional. La descentralización fiscal que
acompaña a los procesos de descentralización política y operativa
(administrativa), deberá complementarse con la implementación de programas de
cooperación técnica, así como de mejora de la capacidad gerencial de las
autoridades locales, a fin de no contradecir las políticas de estabilización
nacional y expandir el acceso a endeudamiento y contribuir a la generación de
recursos propios, los cuales deben constituirse en las principales fuentes de
financiamiento, dejando atrás a las transferencias intra-gubernamentales, que
restan autonomía a los gobiernos subnacionales.
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Autor:
Alí K. Galíndez Figueroa
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