Monografias | La economía de la educación en el Perú

Para los que se preocupan por los problemas educacionales, es significativo que en toda América, espíritus dominados por un ideal generoso y grande, están laborando por hacer de la escuela un estadio de vida serena para el niño, y de la educación una función humana por medio de la cual el hombre se eleva y se perfecciona, denominando progresivamente sus instintos. Pero el hecho tiene su explicación en el anhelo común americano de forjar una cultura y de incorporar nuestro continente con una nueva vida a la obra del progreso.

Una grave distorsión en el desarrollo de las naciones en vías de desarrollo ha surgido como consecuencia de los estilos de crecimiento aplicados en las últimas décadas. El fenómeno del crecimiento sin empleo del que da cuenta el Informe sobre el Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1993. p. 42) es el indicador evidente de una progresiva desconexión entre las necesidades sociales y la dinámica de los aparatos productivos. La cuestión del empleo no sólo constituye una forma para los individuos de participar en los mercados, como afirma el informe del PNUD. En América Latina el trabajo adquiere particular relevancia porque es un mecanismo que hace posible participar a las personas en los procesos de construcción e integración nacional que constituyen el eje articulador de la historia de los países de la región. En la participación laboral está presente el fundamental ejercicio de la ciudadanía y la posibilidad de reconocerse como miembro del colectivo social.

Para los antiguos griegos las relaciones entre Estado y Sociedad Civil eran relaciones de asequibilidad, comunicación y franqueza; los asuntos públicos eran ventilados en foros ciudadanos. Si surgían discrepancias que desequilibraban la paz era el momento de la actuación en la esfera de la argumentación pública para asegurar la convivencia pacífica entre los ciudadanos. En el proceso de configuración del Estado-Nación en Latinoamérica se ha suscitado una brecha entre ambas esferas. El desarrollo y su soporte institucional fue pensado como un tema privativo del Estado y sus actores, pero de un Estado incomunicado, autosuficiente, centralista en la mayoría de los casos.

La década de los 90 ha confirmado el asentamiento de un escenario de modernización de las sociedades latinoamericanas dentro de un contexto mundial en el que la tecnología avanzada y la producción y reproducción del conocimiento constituyen los factores esenciales del desarrollo, entendido en su amplio sentido social. Dentro de ese orden de cosas, la educación es percibida como el quehacer donde se forman las capacidades de las naciones para avanzar en el desarrollo social.

La educación simboliza el rubicón que permite a los nuevos ciudadanos ubicarse en el universo social. A través de ella, «las nuevas generaciones pasaron de la dependencia personalizada y secular a la capacidad de generar un juicio sobre su situación personal y la naturaleza de la sociedad» (Rama, 1983). El sistema educativo ha sido percibido como el principal canal de movilidad y ascenso social en los países de la región. Las familias, sobre todo las de los estratos de bajos recursos, cifran en él las esperanzas de mejores condiciones de vida y de integración a la modernización. La adquisición del saber, las herramientas del conocimiento, una carrera profesional, permiten a la familia la posibilidad de elaborar una idea optimista sobre el futuro.

La universidad y la educación superior, en general, son los componentes del sistema educativo que han recibido el mayor impacto del desfase progresivo entre los requerimientos de la sociedad y el patrón de modernización del sistema económico. En el transcurso del período desde la década de los 50 al presente, la enseñanza superior en América Latina se ha masificado en concordancia con un modelo de modernización del sistema productivo, de tal forma que el sistema de educación universitario presenta una expansión de las oportunidades educativas. Durante el proceso de crecimiento económico en América Latina, el surgimiento del sector moderno en las distintas ramas de la actividad económica trajo aparejado un proceso de heterogeneidad social que se manifestó en una redefinición de la estructura de los estratos sociales (Faletto, 1993, p. 170). Tal dinámica de estratificación alude al acceso a bienes sociales valorados tales como el ingreso, la educación y el prestigio profesional. Las capas medias habrían sido las principales beneficiarias del crecimiento producido, especialmente gracias a la expansión educativa que acompañó a tal proceso.

La modernización habría estado asociada con una diferenciación en las posibilidades y oportunidades disponibles para las personas, que a su vez, naturalmente, influye en sus aspiraciones sociales.

Lejos de responder a un programa coherente de organización del sistema educativo para vincularse orgánicamente con la estructura productiva, la relación entre el grado de desarrollo económico y la ampliación del sistema educativo puede ser más bien contradictoria, esto al examinar sus indicadores y ofertas formativas. En el caso del Perú, alguna evidencia surge de las estadísticas de matrícula en la educación superior. Paradójicamente, el indicador de matrícula en educación superior de este país es más alto que el de otros nueve países latinoamericanos de mediano y alto crecimiento, y está por encima incluso del promedio para los países de la Comunidad Económica Europea. Consecuentemente, un número mayor de estudiantes inscritos en la educación superior no es necesariamente un indicador apropiado del desarrollo.

La razón es una disparidad entre el nivel de calificación adquirida y las posiciones disponibles en el sistema productivo. Los hallazgos de Filgueira y Geneletti también daban cuenta de este desfase. En relación a los estratos medios inferiores y los profesionales dependientes en América Latina encuentran que «presentan un rasgo de extrema importancia, que es la incongruencia de su status ocupacional con su status educacional, ya que por lo general poseen un alto nivel de educación pero a la vez sólo acceden a bajos ingresos» (cit. por Faletto, 1993, p. 170). Así, el tránsito desde la universidad al mercado laboral es visto por los jóvenes egresados como una gran competencia por un número reducido de posiciones, y en gran parte bajo condiciones de empleo y remuneraciones pobres. Las estadísticas dan cuenta de un proceso que parece común a los países de la región: un sobredimensionamiento de las capacidades de los recursos humanos o, visto desde otro ángulo, una excesiva confianza de las personas en las capacidades del sistema económico, claro indicador de que en el estilo de desarrollo vigente es cada vez mayor la subutilización de los recursos humanos disponibles.

El crecimiento de la oferta de la educación superior en la mayor parte de los países de América Latina está ligado a un patrón de movilidad social favorecido por la modernización productiva, que impulsó las demandas sociales hasta evidenciarse y permeabilizar las esferas de decisión de los Estados que promovieron políticas de desarrollo educativo. La evolución de la educación superior así generada es significativa, ya que ha seguido los patrones deficientes de desarrollo en la región, que debido a desajustes estructurales ha presentado un crecimiento desmesurado del sector servicios, en lo que ha sido llamado el sobredimensionamiento del sector de servicios (Baño, 1993; Pinto, 1984), y un crecimiento asociado espontáneo de ofertas formativas enfocadas en posiciones administrativas y de dirección, vistas como un polo emergente en expansión permanente.

El crecimiento de la demanda de educación superior viene a ser no un efecto directo de los requerimientos de posiciones productivas de la economía, sino del hecho que la educación ha sido percibida por amplios sectores de la población como el canal más accesible de movilidad y ascenso social, cuyas demandas extendidas lograron canalizarse a través de las políticas estatales educativas que retroalimentaron el proceso de hipertrofia. La expansión efectiva de la demanda educativa, al no encontrar una eficiente vinculación con los requerimientos del sistema productivo que permitiese una integración de oferta y demanda formativas, trasladaba su contingente hasta el nivel superior donde encontraba su limitación última. La respuesta de los mercados de empleo ha sido la segmentación, modelándose de acuerdo a la estratificación que siguió al proceso de modernización y ha reproducido los circuitos entre posiciones de origen y de ocupación laboral. Como señalaba un estudio ya en 1981, la contradicción entre el carácter masivo de la educación media y superior y la segmentación del mercado de empleo con una lenta tasa de expansión de las posiciones en la cúspide de la pirámide dio como resultado:

«La constitución de un sistema de educación segmentario que bajo una similitud simbólica establece circuitos entre origen social y posición terminal a través de formaciones académicas de nivel desigual». (UNESCO/CEPAL/PNUD, 1981, p. V-13).

1.1.2) EL FACTOR HUMANO DEL DESARROLLO

Mientras que en los países desarrollados las sociedades han transitado a la era post-industrial, cuyo rasgo característico es que el principal elemento del desarrollo radica en el aprendizaje y difusión del conocimiento productivo y la tecnología aplicada, los países en desarrollo, debido a sus limitaciones en acceder a los altos volúmenes de capital y de tecnología avanzada necesarios para seguir los modelos industrializantes del norte, deben actuar confiando en sus recursos humanos como el motor de su propio desarrollo. Las ventajas naturales de las sociedades latinoamericanas residen en la propia especificidad de la riqueza que subyace en su reproducción social.

Cuando se mira el continente latinoamericano en conjunto, la riqueza cultural depositada en él, la profusa red de relaciones sociales y culturales, pero sobre todo cuando se constata el potencial del factor humano que se observa en la estructura de la población, cabe preguntarse: ¿cómo se explica este período de desaliento y de retracción de oportunidades para el desarrollo de los individuos y de las naciones?.

La especificidad de los ambientes productivos de los países de la región reside en el factor humano. La riqueza de los recursos humanos que están contenidos en la juventud, caracterizada por un ascenso de aspiraciones de movilidad social y de sus capacidades culturales, posee condiciones intrínsecas para aportar un valor agregado al desarrollo a través del aprendizaje realimentado en los procesos productivos, a saber, capacidades de incorporación de la creatividad a la producción, factor innato de la optimización de los procesos productivos, que en otras fases del desarrollo y de la configuración demográfica sería imposible de lograr. La llave del desarrollo de los países puede estar definida básicamente en la canalización apropiada de estas capacidades de aprendizaje y en la aplicación de conocimientos de su dinámico y extenso sector juvenil a la producción.

La cuestión del trabajo para los jóvenes pertenece a una esfera de la vida que trasciende lo económico. En ellos el trabajo adquiere una trascendencia en tanto que está en estrecha relación con un sentido total de la vida. El trabajo para los jóvenes es fundamentalmente un proceso de interacción social y de formación de actitudes sociales, en tanto que sus decisiones sobre su ingreso al mundo laboral reflejan sus opciones en relación a la vida en sociedad.

El problema de la marginación de enormes contingentes de la juventud al trabajo en los países de la región es crónico. Las dificultades de acceso al mundo del trabajo afectan principalmente a los jóvenes. Muchos de ellos se ven obligados a trabajar en el sector no formal para su subsistencia (Gelpi, 1991. p. 52). Preocupantemente, los estudios sugieren que en los períodos de crisis no existe una asociación consistente entre la dinámica del aparato productivo y la participación laboral de los jóvenes. En el Perú, por ejemplo, los períodos de recuperación del índice del PBI no se tradujeron en la elevación del índice de empleo, ni de actividad juvenil. Probablemente, como resultado del impacto de un desaliento crónico y de un escepticismo radical de los jóvenes en la pretensión de obtener algún trabajo (Alarcón, 1992. p. 37).

Este fenómeno se explica también por las condiciones altamente desventajosas de las nuevas posiciones de trabajo disponibles para quienes se incorporan al mercado laboral, tanto en términos de ambientes de trabajo como de remuneraciones. Conviene señalar que incluso políticas que han favorecido el consumo y el crecimiento del PBI o que han implementado programas de empleo temporal no han modificado sustancialmente este desequilibrio estructural.

1.1.3) LA HERENCIA DE LA MODERNIZACIÓN FRAGMENTADA

La década de los '80, la «década perdida» para el desarrollo de América Latina, significó un período de estancamiento del proceso de modernización y crecimiento sostenido a lo largo de tres décadas. Aunque la urbanización acelerada de los países tuvo como logros indiscutibles la expansión del acceso a los servicios públicos como la educación y los servicios de salud, es claro y resalta como una lección aprendida, que las limitaciones del sistema económico que se hicieron visibles en los '80 fueron inherentes al propio modelo de crecimiento que preconizaron las políticas económicas en boga en la región: el impulso de una industria que lograse una creciente sustitución de importaciones, mediante la producción de los bienes de consumo de las poblaciones demandantes de los centros urbanos. Pero, precisamente, la falla del modelo radicó en la instalación de una unidad productiva de gran escala, de alta productividad, gran consumidora de insumos tecnológicos provenientes de mercados externos, y por sus características de automatización, con una capacidad limitada de absorción de recursos humanos. Debe examinarse, entonces, la necesidad de encontrar modelos tecnológicos que puedan ser aplicados al crecimiento industrial, que permitan una articulación efectiva entre mercado de trabajo y recursos humanos disponibles.

La desconexión de las esferas de la educación y la producción ha tenido efectos sustanciales en la exclusión de sectores importantes de jóvenes a las formas modernas de organización social y económica. La carencia de una relación funcional entre el sistema productivo y el perfil del sistema educativo ha tenido consecuencias funestas sobre las capacidades de las nuevas generaciones para desenvolverse apropiadamente en el mundo del trabajo y acceder a empleos productivos. El sector estructurado moderno del sistema productivo tiende a implantar mecanismos de selección y enrolamiento que por la naturaleza de sus criterios explícitos o implícitos son discriminadores y refuerzan los circuitos de diferenciación social que surgieron a lo largo del proceso de modernización.

La línea divisoria principal que recorre el sector productivo y que se extiende hasta la estructura social, divide al sector empresarial moderno de gran escala del mundo de la pequeña empresa auto generada, principal motor de la economía popular, en el que desenvuelve sus actividades hasta un tercio de la población económicamente activa en muchos países de la región. Esta línea da cuenta también de una diferenciación sustancial de los patrones de relación social. Cada sector tiene establecidos circuitos diferenciados de formación de mano de obra, con diferentes niveles de requisitos técnicos y de status social. Al parecer, la educación forma parte del filtro de calidad de la oferta de trabajo.

El patrón productivo y de empleo ha generado un eslabonamiento que facilita la reproducción de la heterogeneidad polarizada que se extiende hasta el sistema educativo. Sobre este punto, un estudio de la UNESCO señalaba en 1981 que la progresiva segmentación de los sistemas universitarios en un conjunto diversificado de unidades con distintos niveles resultaba en un proceso de jerarquización de las carreras, estableciendo circuitos de selección categorizadores (UNESCO/CEPAL/PNUD, 1981, VIII. 46).

El modelo de crecimiento que ha permitido el acceso a los patrones de consumo modernos a determinados sectores sociales, ha influido en el modelamiento del sistema educativo de tal forma que actúa como un regulador de las tensiones que surgen entre las expectativas masivas de movilidad social y de integración y la incapacidad del propio aparato productivo moderno de incorporar a contingentes amplios de jóvenes con aspiraciones de lograr empleos seguros. Se observa que los jóvenes pueden alargar el período de moratoria de ingreso al trabajo prolongando su estadía en la educación. Esta exclusión se agrava en la década de los '80 por el período de recesión que afectó a los países de la región, y se expresa tanto en los indicadores de desempleo y subempleo como en la deficiente capacitación, producto de la relación disfuncional entre escuela y trabajo apuntada anteriormente. Así, alrededor de la mitad de los desempleados y subempleados a nivel regional son jóvenes de 15 a 24 años de edad, y se estima que sólo un 10% de los jóvenes recibe una capacitación adecuada para el desempeño de actividades en el plano laboral (Rodríguez, E., 1988).

Es la población de más bajos ingresos la que acusa un mayor impacto de este cierre social. Los jóvenes de los sectores pobres perciben claramente estas limitaciones y ya casi al finalizar sus estudios son conscientes de las limitaciones de su nivel de capacitación. Weinstein (1986), analizando los testimonios de jóvenes chilenos de los sectores de pobreza urbana, llegaba a concluir que en estos jóvenes se da una actitud ambivalente. De una parte, no confían plenamente en que los estudios mayores significan un ingreso seguro y más calificado a la estructura ocupacional, pero en la medida que no cuentan con otros canales se aferran a las oportunidades educativas como vía de inserción institucional, aunque resulten después defraudados (op. cit. p. 86).

Aunque el desaliento puede aparecer como la primera reacción ante la perspectiva frustrante de no acceder a los canales de la modernidad o al menos a la oportunidad de un empleo para la subsistencia, en un segundo momento se formulan dos opciones de largo plazo en los jóvenes. La primera estrategia de vida es la auto-generación de empleo o el empleo en unidades productivas de pequeña y micro-escala, como forma provisional de ir acumulando capacidades y eventualmente llegar a independizarse en una propia micro-empresa. Esta aspiración a la independencia está relacionada al deseo de una mejora en el status, también por un sentido de la acción individual en una visión del futuro. Las aspiraciones aumentan en la medida que los jóvenes alcanzan un nivel educativo progresivamente alto. La segunda alternativa, la más triste y definitiva, es la migración de personas con niveles de calificación alta en búsqueda de un futuro desconocido, pero probablemente diferente a la acechante perspectiva de la pobreza.

Los países latinoamericanos se han caracterizado, unos más que otros, por ser exportadores de mano de obra calificada e incluso de recursos humanos altamente tecnificados, hombres y mujeres, que desilusionados por las condiciones en sus países han buscado comprensiblemente su progreso en los países industrializados del norte. Uno de los mayores retos del desarrollo en los países de América Latina es revertir este flujo de escape de valiosos recursos humanos, y lograr que cada persona tenga asegurado un rol valorado socialmente en el progreso de las naciones.

1.1.4) EL ESCENARIO DE LOS NOVENTA: MODERNIDAD PERIFÉRICA

A lo largo de la región latinoamericana las políticas de ajuste estructural bajo el modelo neo-liberal han profundizado los niveles de inequidad en los niveles de ingreso, calidad del empleo y acceso a la educación. Diversos autores han demostrado que la naturaleza del conflicto entre el crecimiento y la distribución del ingreso depende de las características del desarrollo (Sarmiento, 1992). En América Latina, los planificadores económicos han tratado de emular patrones de desarrollo de los países centrales que soslayaron la dimensión cualitativa de la vida social y ponían énfasis en el crecimiento industrializante. Los actuales patrones de inequidad vendrían entonces a replicar a aquellos que se mostraron en la historia del desarrollo de los países de capitalismo de más antiguo asentamiento. El deterioro de las condiciones de vida de la población menos integrada al sector moderno estaría signado por una crónica disparidad del acceso a los bienes y mecanismos de movilidad social. El sector de gran escala de la economía requiere mayores niveles de ahorro para asegurar una reinversión y niveles de excedente y, de otro lado, mantener sus costos de producción bajos. Al operar a través de políticas de flexibilización laboral y de salarios reales decrecientes para asegurar la preservación del circuito de generación de excedentes, intenta ganar una patológica ventaja comparativa en su inserción en la economía global realimentando el proceso de cierre social.

El modelo de inserción en una modernidad periférica intenta hacer atractivos los ambientes económicos nacionales al mercado de capitales internacional. En los últimos años, con el fin de aumentar la productividad y reducir los costos de producción de las empresas, se han aplicado medidas de reducción de personal y flexibilización de los modos de empleo, a través de legislaciones permisivas. Paralelamente, la introducción de tecnología avanzada se ha efectuado a fin de favorecer la automatización de la producción fabril, lo que ocasiona el desplazamiento de mano de obra y, a su vez, favorece la adopción de esquemas de bajos salarios para posiciones de baja tecnificación. Las consecuencias de estas prácticas son desastrosas a largo plazo en términos de pérdida de habilidades productivas.

En la base de este problema se encuentra una concepción del sistema productivo que separa al trabajo del producto, que considera a la producción como el logro de niveles de competitividad y renta antes que una responsabilidad para el conjunto de la sociedad. A pesar del gran potencial del mercado de trabajo como un elemento socializador y de procesamiento de las demandas sociales, las tendencias actuales del desarrollo desconectan el mundo de la producción del conjunto más amplio del mundo de la reproducción social.

1.1.5) ALTERNATIVAS POSIBLES: INTEGRACIÓN DE LA EDUCACIÓN Y EL QUEHACER PRODUCTIVO

En la región se desarrollaron numerosas experiencias locales en la educación formal, que buscaban poner en práctica modelos educativos que se articulasen democráticamente con la comunidad y respondiesen a sus necesidades. El objetivo de las organizaciones no gubernamentales que implementaban estos programas ha sido superar el modelo de gestión estatal que, ensimismado en sus directrices generadas centralizadamente, han limitado el desarrollo de la iniciativa de los funcionarios educativos a nivel local.

Algunas de estas experiencias han podido ser validadas a una escala local gracias a la permeabilidad mostrada por funcionarios del sector público progresistas y abiertos a nuevos enfoques, que vencían las aprensiones derivadas de una planificación centralizada que dejaba poco margen para las innovaciones. Sin embargo, es evidente que se requiere de la voluntad política en la esfera de los Estados para transformar estas iniciativas locales y en programas de largo aliento. En los últimos años muchos de estos programas han buscado incorporar en el quehacer pedagógico los ejes del trabajo y el desarrollo productivo, principalmente por las propias demandas de la población, agobiada por el alargamiento de la crisis económica.

Un proyecto innovador ha sido promovido por el Ministerio de Educación en Colombia. El programa de Empresas Creativas Juveniles fue promovido con el fin de alentar la participación juvenil organizada en el desarrollo de organizaciones creativas productivas-comunitarias de auto-gestión para la producción, transformación, distribución o venta de bienes, o la prestación de servicios con fines educativos, económicos y solidarios.

Es resaltable la concepción acerca del sujeto del proceso educativo-productivo como un creador de relaciones sociales, que favorece la relación entre los agentes de la educación formal y la comunidad. Su propia definición declara que: «a diferencia de las empresas tradicionales, donde prevalece el concepto de 'ganancia' sustentado sobre estructuras jerárquicas verticales, se pretende con las empresas creativas juveniles que las asociaciones juveniles, cuyos miembros tienen igualdad de deberes y derechos incursionen en el mundo laboral (...) en beneficio de su formación integral y de su compromiso social, estructurando proyectos productivos técnica y económicamente viables, que respondan a necesidades de la región y la comunidad» (Programa de Promoción Juvenil y Prevención Integral, 1991). Es resaltable que esta experiencia identificó a la escuela como el espacio propicio para la aplicación del objetivo de participación dinámica de los jóvenes. La empresa, dentro de esta nueva concepción de la producción, se relaciona con la satisfacción de necesidades, constituye entidades con un sentido de participación comunitaria y posee un enorme potencial para la formación de un nuevo empresario comprometido con el desarrollo social de las naciones.

1.1.6) EDUCACIÓN Y DESARROLLO HUMANO: ÍNTIMA VINCULACIÓN

El riesgo principal en el diseño de contenidos educativos es la dificultad de aplicar códigos y de cumplir objetivos en la diversidad de los contextos culturales. Usualmente, ha sucedido que lo que salía claro de los ministerios de educación tenía que ser retraducido en las diferentes regiones, intentando comprender las referencias conceptuales y los códigos ajenos a sus entornos. De ese modo sucedía que se privilegiaba el diseño de un currículo referido a un ambiente de aprendizaje en abstracto o que tenía sentido para un contexto urbano centralizado y, por ende, no correspondía a las notables diferencias sociales, económicas, culturales y étnicas de cada región dentro de cada país. De allí se originaba una gran distancia entre el texto y la realidad concreta.

Una exigencia para la coherencia de los contenidos de la educación es que estos respondan a los procesos de socialización de los sujetos. Los conceptos deben relacionarse con sus posibilidades reales de operar en la realidad. El modelo de aprendizaje escolar debe incorporar las necesidades básicas del niño en su interacción concreta: sus necesidades de comunicarse con sus pares y con su familia, relacionarse con su entorno social, explorar, crear, fortalecer su autoestima. De ahí que el diseño de la currícula escolar no debería basarse tanto en un perfil del sujeto de aprendizaje deseado en abstracto, sino en una investigación de las necesidades de los diferentes sujetos que coexisten a lo largo de los diferentes ambientes biopsicosociales que existen en los países y en las regiones.

Un diseño descentralizado y diversificado que reconozca las experiencias vitales de los educandos en sus realidades y que además recoja los aportes de los agentes educativos no formales. Este proceso de indagación e investigación educativa con enfoque sistémico puede tener su punto de partida en el perfil del niño o del sujeto de la educación concreto, en sus características psicosociales que han ido acumulándose dinámicamente como una herencia social -en el sentido que Durkheim explicaba la síntesis individuo-sociedad-, que es a su vez moldeada por el ambiente familiar inmediato y por el ambiente ecológico, es decir, por una estructura multideterminada sobre la que las habilidades cognoscitivas se desarrollan.

La aspiración de lograr un contenido curricular diversificado y heterogéneo, apropiado a la especificidad de los entornos sociales, debe buscar una congruencia con un enfoque integrador de la educación. La pregunta esencial es: ¿cómo cumple la educación un rol en los procesos de formación y reforzamiento de las identidades nacionales? Una visión holística de la sociedad parte del reconocimiento de las características de los subsistemas que forman el todo, la nación, no la asume como un agregado irreducible. Importa, sobre todo, que el componente educativo guarde relación coherente con las capacidades humanas sobre las que se desenvuelve el continuum histórico de las sociedades, en tanto que el sujeto pueda reconocerse formando parte de aquel continuum, de un proceso de formación nacional que se ubica en la larga duración de la historia.

El acceso a la educación, la inserción prima facie al conjunto social, constituye el primer peldaño en la pertenencia simbólica y efectiva a la sociedad que el sujeto vive en su cotidianeidad. Por ello, la educación tiene que permitir a las personas construir y apropiarse de herramientas para operar en su práctica cotidiana.

Un fin principal de la educación es fomentar en los educandos el reconocimiento de los hitos histórico-sociales que permitan la identificación de los diferentes conjuntos que están vinculados por lazos de significancia recíproca. Mas, al haber obviado diferencias culturales entre los grupos humanos, sus variadas aspiraciones de movilidad social, diversidad incluso existente dentro de los aparentemente homogéneos entornos urbanos, entre los estratos sociales y así sucesivamente, el sistema educativo no se ha hecho cargo del concepto de interdependencia de los grupos específicos pero interrelacionados. Así por ejemplo, la vinculación de las comunidades rurales con los espacios urbanos está signada por una relación de tensión y al mismo tiempo de asimilación, por sus relaciones de intercambio. Cada unidad social tiende a afirmar aquellos rasgos de la relación que le dan sentido como grupo, reproduciendo sus costumbres, sus normas, sus pautas de socialización, y también comunicar al individuo las costumbres, las normas y la ética de otras integraciones mayores. Por consiguiente, la educación tiene un sentido eficaz cuando actúa en la cotidianeidad de esta mediación, en tanto que las normas asimiladas tienen valor cuando la persona se apropia de estas y las actúa en el mundo de las integraciones sociales mayores.

El aula adquiere la calidad de un grupo de comunicación cara a cara, y por su calidad de interrelación constituye el tipo de grupo de mediación por excelencia. En esa práctica concreta es donde el sujeto se identifica con los sistemas sociales referenciales. En esa medida, es posible el reconocimiento del grupo como parte de un conjunto nacional, y luego de un conjunto regional y más allá de fronteras, en una comunidad que se integra en sus vínculos culturales históricos.

Sin embargo, se debe evitar deslizarse hacia la idealización del espacio educativo. Al mismo tiempo que se constatan sus potencialidades, se pueden verificar sus limitaciones actuales. El sujeto ha sido acostumbrado a percibir la realidad a través de agentes mediatizadores: selecciona fragmentos de la realidad que cobran significado dentro de una determinada escala de normas, actitudes y sentidos. En la escuela, el maestro se ha convertido en una especie de intermediario entre el mundo objetivo y la subjetividad del alumno. El maestro decodifica las formas del mundo amplio y sus fenómenos para transmitirlos al educando, y con ellos acompaña sus propios sesgos, temores y también sus frustraciones. De ese modo, el alumno está inclinado a conocer el mundo a través de otros, a transferir el control de su propia credibilidad a la autoridad de la institución que le dicta la realidad. Algunos modelos de escuela que propician -muy a menudo, lamentablemente- aunque quizás inconscientemente estilos pedagógicos verticales y cosificadores, configuran una suerte de cultura escolar absorbida por una forma de pensar normalizada que conduce con demasiada frecuencia a aminorar la espontaneidad. Sin embargo, es un reto crucial para la educación distinguir entre los valores consensualmente establecidos con el fin de cohesionar a los individuos y legitimarlos en la acción comunicativa y, de otro lado, las necesidades sublimadas impuestas por la razón instrumental que emana del sistema económico centralizado, esto es, el mercado realmente existente. El reconocimiento de esta dicotomía y sus implicancias habilita a los agentes de la educación a alejarse de formas de relación pedagógica que reproduzcan los mismos patrones de difusión de una estructura de roles con porciones de poder adscritos a cada uno que mina las bases de la convivencia democrática. Estas estructuras de roles han podido incluso filtrarse hasta el sentido común, que como decía Wright Mills «ha llegado a ser más común que sentido».

Un reto de la escuela en nuestros tiempos es superar esta tendencia a la cooptación de la escuela por una sensibilidad práctico-utilitarista que proviene de los patrones de relación cosificante instalados ya en el nivel instrumental de la vida cotidiana. Esta cotidianeidad instrumental opera en la forma de intervenir en la praxis educativa, por los medios invisibles del sentido común. Como explica una autora acerca de esta lógica de la cotidianeidad:

«Se trata de factores que se ubican fuera del escenario escolar, siendo en este caso variables que determinan en última instancia las prácticas educativas de los maestros». (Muñoz, op. cit. p. 94).

Parecieran a primera vista factores insalvables, ya que los maestros no son islas en la sociedad e interactúan recibiendo influencias, buenas y malas. Pero, estos contenidos rutinizados que alimentan relaciones humanas instrumentales son identificables. Es necesario que la investigación pedagógica reconozca la fuerza de esta lógica instalada en la cotidianeidad, y que, como Marcuse señalaba, entraña una tendencia a la unidimensionalidad del espacio comunicativo que se difunde desde el sector moderno predominante de nuestras sociedades, y que eleva la «normalidad» como idea cultural. Los agentes que actúan como difusores rutinizantes, los medios de comunicación de masas y en especial la televisión, constituyen un terreno en el que la educación debe actuar para evitar su ya previsible autonomización.

Los patrones de comunicación de los medios de comunicación centrales contienen el riesgo de conducir a una cotidianeidad cuyo signo sea la estandarización social y el ocultamiento de las estructuras endémicas de inequidad, que es la fuente del desasosiego de nuestras sociedades.

La educación debe entonces hacer explícitos estos retos, y afirmar en la práctica aquellos valores de interdependencia y solidaridad, de relación comunicativa horizontal e igualdad de oportunidades que la democracia funda y proclama. Un medio para superar esa influencia invisible es pedir a los maestros mirar introspectivamente en su práctica cotidiana. El sistema educativo debería propiciar que los maestros identificaran los problemas educacionales que afectan sus capacidades para desarrollar una práctica dialogante y una comunicación horizontal con sus alumnos, y lo más importante, valorar la propia capacidad de cambio de los maestros contribuyendo a su desarrollo personal. El proceso de valorización en la escuela está basado en la posibilidad de un acercamiento entre dos personas en el aula que se reconocen mutuamente como sujetos de derechos, ambos en una actitud dialógica. Al abordarse este reto y posibilidad, se descubre la piedra de toque para el despliegue del potencial de la comunidad educativa como eje de transformación de la sociedad. Este es el sentido de la escuela como grupo dinámico de mediación social: es el agente portador de los valores de las naciones como continuidad histórica y como sistema social específico.

1.1.7) EDUCACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL: LA RUTA CRÍTICA

Desde finales de la década de los '60 la idea del crecimiento económico como punta de lanza del desarrollo de las naciones había comenzado a ser cuestionada. Muchos autores e instituciones comenzaron a enfocar un concepto clave para ver los resultados reales del auge industrial a largo plazo: la sostenibilidad. Luego de muchos años de discusiones casi se ha llegado a un consenso en el mundo de las agencias internacionales: el objeto del desarrollo es el despliegue pleno de las capacidades humanas; el crecimiento económico es sólo un medio para lograr el bienestar de los pueblos; el crecimiento del PBI, la normalización de las balanzas comerciales, sólo son mecanismos económicos para obtener recursos que se requieren para ser aplicados en actividades que proporcionen beneficios sostenibles para las comunidades.

Sin embargo, el problema consiste en que las políticas de las grandes instituciones multilaterales no siempre concuerdan con sus enunciados. La década de los '80 observó, por citar un caso, la aplicación de grandes reformas estructurales en los aparatos estatales en Latinoamérica, en concordancia con los programas del Fondo Monetario Internacional, que debilitaron enormemente la capacidad de los gobiernos de invertir en aspectos básicos de apoyo a la educación y a otros servicios sociales. A pesar de los reclamos de instituciones de las Naciones Unidas y de la sociedad civil de los países de la región de que es imprescindible un rol activo del Estado en asegurar acceso equitativo a la salud y a la educación como condiciones indispensables para el desarrollo, al parecer el Banco Mundial no ha puesto el mismo énfasis en sus recomendaciones a los gobiernos en las cuestiones de maximización del crecimiento del acceso a los servicios sociales como a la minimización de la participación del Estado en los mercados.

El enfoque sistémico del desarrollo pone un especial énfasis en la calidad de vida de los sujetos que forman parte de los procesos productivos, en la medida que la dimensión humana trasciende el aporte en el subsistema económico. Justamente, uno de los costos de la preponderancia del énfasis puesto en el crecimiento económico a secas, en desmedro de la planificación del bienestar social, ha sido el crecimiento de la brecha entre el proceso económico y el proceso social, entre la opulencia y la pobreza. En uno importa más el aumento del PBI o equilibrar la balanza comercial, se supone que los indicadores cuantitativos macros registran la realidad; en el otro importa el fortalecimiento de las capacidades de las personas para hacer sus vidas más saludables y enriquecedoras. Tal desbalance tiene resultados negativos sobre el conjunto de las naciones a largo plazo. Como un ejemplo del rol habilitador del Estado se puede poner a los países asiáticos, que cuentan hoy en día con economías estables y niveles de acceso a bienes y servicios medianamente adecuados, y cuya industrialización fue antecedida por una elevación significativa de los niveles educativos de toda la población. Así, «la fuerza de trabajo adiestrada encontró posiciones en donde podía emplear más adecuadamente su formación». Más aún, el Estado jugó un rol preponderante: «en las etapas intermedias de desarrollo se pusieron en práctica ambiciosos proyectos sociales para asegurar la satisfacción de las necesidades mínimas de toda la población» (Sarmiento, 1992. p. 149). En el caso de la región latinoamericana, como se ha visto, el proceso de industrialización significó más bien un acceso diferenciado a los bienes y servicios, causando una estratificación que reproducía mucho de la herencia del dualismo de los países.

La lección que los economistas de las instituciones financieras están aprendiendo es que el crecimiento económico no puede ser sectorializado, es decir, no puede ir desvinculado de medidas para el progreso en otras esferas de la vida social. El propio informe citado del PNUD da cuenta del efecto multiplicador de lo que llama las «inversiones en capital humano» sobre el conjunto de la economía, es decir, la inversión racional, ordenada y bien priorizada en el sector salud y principalmente en la educación, que generan efectos beneficiosos a largo plazo en las naciones. Pero esta declaración exige una mayor precisión acerca de cómo se pueden traducir estos principios en planes educativos: ¿qué priorizar? ¿cuál es exactamente el rol de los Estados?

En este punto es preferible usar una noción concreta para el Estado que identifique más bien una organización política institucionalizada con la que podemos operar cuando nos referimos a la educación, de una interacción de actores políticos y sociales. Interesa ubicar un espacio accesible, principalmente exigible (accountable en la jerga de las ciencias políticas modernas), es decir, un actor político responsabilizable de sus decisiones. Al llegar al terreno de lo operable identificamos al Ministerio de Educación Pública como el agente principal, pero más exactamente nos referimos a sus unidades y departamentos de ejecución, unidades que deberían, en un escenario ideal, ir cobrando cada vez mayores capacidades de gestión autónoma en concertación con los agentes locales del desarrollo, para que como consecuencia de ese diálogo cara a cara, el Estado, esta vez sí la estructura general y universal, pudiera legitimarse en un proceso desde abajo hacia arriba.

La educación requiere actuar integradamente con las estrategias de desarrollo de la sociedad. Pero, para superar los errores del pasado, el sistema educativo debe intervenir en el análisis de situación que brindará el marco de acción, porque en primer lugar se debe responder a la pregunta: ¿cuál es la estrategia de desarrollo? Es decir, construir infraestructura educativa -aulas, carpetas- no resuelve el problema de la calidad de la educación, deteriorada durante toda una década, o manteniendo o ampliando las tasas de cobertura de la educación profesional no resuelve el problema del proceso de segmentarización y cierre social analizados.

Una primera tarea, que ha sido reclamada en diversos países, es la concertación para definir las reformas educacionales requeridas. En el Perú, desde 1991, el Foro Educativo -un espacio de discusión y propuesta articulado en base a investigadores y especialistas provenientes de movimientos pedagógicos y Organismos no-gubernamentales que trabajan en la educación-, intenta formar un amplio consenso para constituir un proyecto educativo a largo plazo que cada vez ha desarrollado una mejor capacidad de interlocución con el sector educación, a pesar de un entorno político desfavorable. Estas formas de articulación de la sociedad civil y de los Estados que en el pasado eran muy difíciles de lograr cuestan trabajo de desarrollar, pero entendiendo que son procesos de largo aliento, los movimientos pedagógicos y los Organismos no gubernamentales deberían intentar abrir el diálogo aprovechando las coyunturas o los intersticios posibles desde donde se pueden potenciar procesos de democratización de las relaciones sociales. El Estado hoy en día, y en las postrimerías de los regímenes duros del neo-liberalismo, están en busca de alternativas. Al parecer, los signos de los tiempos han abierto la posibilidad de una búsqueda de opciones que puede ser fructífera para las sociedades.

El diálogo que intenta conducir a la concertación puede presentar muchas dificultades para cuajar; se requieren herramientas para que los propios docentes, agentes principales del hecho educativo, participen en él en igualdad de condiciones. La primera herramienta es el conocimiento, la información que el agente educativo tiene acerca de su entorno, de los problemas que afronta, son su mejor ventaja. Al mismo tiempo, el aporte específico que el agente educativo puede ofrecer reside en su propia experiencia, en su manera de observar la educación, en el paidocentrismo, esto es, en la centralidad del sujeto del aprendizaje, un sujeto con necesidades concretas que la escuela debe ayudar a resolver. La responsabilidad del Estado, por su parte, es reunir la información que permitirá analizar la situación concreta de las poblaciones. La información será instrumental para las instituciones públicas que quieran emplearlos en el diseño de estrategias para la educación pública y, simultáneamente, dado el carácter heurístico de la investigación social, la información es principalmente un instrumento para la demanda de servicios necesarios o de necesidades sentidas por las comunidades, una herramienta argumentativa de los movimientos sociales.

Complejo y diverso como es el universo latinoamericano, distintos como son los países, es difícil hacer un análisis de las necesidades del sujeto de aprendizaje. Sin embargo, debe resaltarse que este esfuerzo debe intentar prefigurar a los ciudadanos del mañana en una visión a largo plazo. La educación integral no podría lograr mucho por sí sola sin el concurso de otras esferas, sin programas de empleo adulto o programas del primer empleo para los adolescentes, o incluso de una política de juventudes que brindara programas con oportunidades de participación. Pero, en lo que atañe específicamente a la escuela, es necesario que contribuya a la formación de ciudadanos conscientes de su momento y de su situación personal, que puedan liberar su creatividad y sus capacidades productivas, personas respetuosas de sí mismas y de los demás. Una especialista en educación en el Perú analizaba las responsabilidades de la escuela en el tiempo presente, mirando hacia el futuro, de las cuales es pertinente resaltar tres de ellas, fundamentales por su universalidad:

«a) la responsabilidad de enseñar a vivir en democracia;

b) la responsabilidad de afirmar el derecho de niños y jóvenes a sentirse iguales, competentes y aceptados;

c) la responsabilidad de desarrollar capacidades básicas en niños y jóvenes para mejorar su calidad de vida:

En la experiencia popular el desarrollo se asocia con el trabajo autosostenido, esforzado y constante. El desarrollo depende, pues, de las capacidades de los individuos, organizaciones y sociedades para atender sus necesidades básicas, promover sus capacidades y hacer respetar sus derechos. La escuela tiene una importante responsabilidad respecto al desarrollo de cada una de estas competencias». (Palacios et al, 1992, p. 50).

La esencia de un perfil para el educando puede sintetizarse en un sujeto social que pueda desempeñarse autónomamente en el mundo de la vida, con una identidad individual sólida y que, al mismo tiempo, se reconozca como parte de un cuerpo social, de un colectivo con aspiraciones comunes y en el que se sienta capaz de participar y aportar.

1.1.8) EDUCACIÓN Y PRODUCCIÓN: RETOS ESPECÍFICOS

La conclusión más importante del análisis de la relación entre el sistema de educación superior y el sistema productivo-económico es que los mercados de trabajo no están operando en la forma de señalar pautas de calificación apropiadas a los centros de enseñanza que permitan cubrir las discrepancias de desempeño en la formación de recursos humanos; antes bien, están induciendo criterios de selección con miras a un desempeño de roles funcional a la cultura empresarial de gran escala del actual modelo de desarrollo, enfatizando valores instrumentales. El formalismo y el ritualismo en las cualidades externas son elementos de la selección; las pruebas de productividad, creatividad, capacidad innovadora pasan a ser elementos meramente técnicos de menor peso. Llega a formarse así un verdadero mercado de personalidades, como indicaba Fromm (1986), en donde es importante la adquisición de cualidades externas útiles para este mercado y la acumulación de educación se mide en base a la acumulación de un valor de cambio.

Más aún, el valor de la diferencia de los contextos culturales muchas veces es considerado un obstáculo para el desempeño metódico de las actividades rutinarias del trabajo. Se pierde así una riqueza incalculable en el intercambio cultural entre los grupos humanos que conviven dentro de las naciones y que podrían nutrirse mutuamente de la diversidad de sus bagajes vivenciales.

El énfasis en la transferencia de actitudes derivadas de los estilos de las organizaciones hacia los detalles particulares del comportamiento individual, y que se interiorizan hacia la propia personalidad de los individuos, son requerimientos de las reglas de las organizaciones empresariales que, inicialmente concebidas como medios para facilitar la selección, terminan convirtiéndose en fines en sí mismos. Estas distorsiones de las tendencias actuales de la lógica organizacional derivan claramente en una discapacitación funcional de los recursos humanos, ya que al transformar las regulaciones cotidianas del trabajo en absolutos rutinizantes se dificulta la adaptación bajo condiciones productivas durante crisis, por ejemplo, o, en general, en condiciones diferentes de aquellas para las que fueron establecidas y, naturalmente, limita la creatividad y potencialidad de innovación en el proceso productivo.

1.1.9) ESTILOS PRODUCTIVOS Y CULTURA

La emergencia del sector informal da cuenta de una discrepancia entre los valores y símbolos de status que la empresa del sector moderno señala como calificaciones deseables y preferencias a los postulantes a ocupar posiciones en ella, y la gran mayoría de jóvenes que objetivamente carecen de medios para posicionarse en un estrato ventajoso de la estructura educativa y obtener un título profesional con membrete competitivo en el mercado.

Tales restricciones, en alguna medida, positivamente quizás, han originado un desplazamiento gradual de las preferencias de los jóvenes de las nuevas generaciones desde las carreras universitarias hacia las carreras técnicas, aunque esto se aplica básicamente a los jóvenes de los estratos populares, en actitud diferenciada de los jóvenes de estratos medios, que se aferran a la educación profesional aun en un período de recesión y devaluación educativa, y que ven en la educación superior técnica una alternativa sólo aceptable en última instancia y como opción de refugio. Esta actitud tiene en el factor cultural su soporte explicativo, y aparece en el caso peruano con toda fuerza para develar una dualidad en los orígenes de las estrategias personales, casi configurando dos éticas del progreso (Adams y Valdivia, 1991).

Las estrategias de los jóvenes de la base de la pirámide social frente a la compartimentalización del mercado laboral se traducen también en la búsqueda del ingreso a establecimientos del sector privado que les permitan un destino ocupacional seguro. La posibilidad de franquear el umbral de status educacional varía en función de la situación particular de las familias, en las que entran en juego el acceso a relaciones de influencia social, círculos de ayuda mutua, acceso a símbolos de status y otros mecanismos cooperativos, todos colocados en función de la movilidad social. Estrategias con mucha dosis de creatividad: redes de reelaboración interpersonal (grupos de barrio, colectivos universitarios) en las que lo productivo, empatado con lo lúdico, aparecen con fuerza. Una política de primer empleo impulsada por el Estado, orientada a la igualdad de oportunidades y a la adquisición de competencias de autogestión, tendría efectos positivos sobre la estructura polarizada de oportunidades de empleo.

1.1.10) PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO PRODUCTIVO

Ha sido señalado por diversos investigadores que la participación de los trabajadores en distintas posiciones y fases de la producción en sus lugares de trabajo, favorece la comprensión de la integralidad del proceso productivo y los alienta a encontrar formas para racionalizar los procesos y así aumentar la productividad. Esta participación, sin embargo, está reñida con una actitud que privilegia el cumplimiento de los roles preestablecidos dentro de una jerarquización rígida. Tal actitud, formada dentro de pautas culturales verticalistas, constituye un obstáculo real para el desarrollo del potencial creativo de los recursos humanos y para hacer productivo el conocimiento.

El modelo de empresa de gran escala en el contexto de la modernización tardía latinoamericana ha traído consigo algunas taras en la cultura empresarial: el temor a la diversificación ocupacional programada y sobre todo a la participación en la gestión de las actividades productivas, constituyen lastres para la productividad que deben ser incorporadas al análisis de la relación educación-trabajo y deberían plasmar respuestas de los planes a largo plazo del sistema educativo. El tratamiento del problema desde sus raíces culturales puede encontrar su causa en un autoritarismo secular (Lechner, p. 183). En todo caso, es un problema que remite a conflictos de poder, en tanto que la innovación cobra sentido como un acto que interviene repetida y sistemáticamente en el proceso productivo y, por ende, requiere de un manejo cotidiano, de una puesta de acuerdo entre agentes generalmente con intereses encontrados. Para posibilitar esta innovación se necesitará hacer visibles los nudos de conflicto y apelar a las argumentaciones, organizar la argumentación para una eventual puesta de acuerdo, inevitablemente inestable, pero al mismo tiempo válida para todos los actores.

Es evidente que se requiere una articulación de las políticas estatales, una urgente y necesaria articulación entre las políticas de empleo y las políticas de juventudes, que se han mostrado incipientes o insuficientes a lo largo de la región (Ottone, 1986). Los resultados económicos de algunas de estas políticas obviamente no se reflejarán en el corto plazo en los indicadores macroeconómicos. Los resultados de la acción educativa pueden ser vistos en plenitud sólo a través de las generaciones y son medibles en términos del impacto de la participación de las personas en las actividades productivas de las sociedades. Participar en el sentido de apropiarse del producto de su trabajo, de obtener satisfacción de su trabajo y de participar en la optimización de los procesos productivos. Esa calidad de la participación de las personas necesita indicadores cualitativos en la medida que el progreso así alcanzado cobra valor en la reproducción de una riqueza humana que apenas está descubriéndose con un cambio de paradigma de desarrollo.

1.1.11) ESTRATEGIA DE DESARROLLO Y EDUCACIÓN

La definición de una estrategia para el desarrollo supone necesariamente una puesta de acuerdo de los actores nacionales, precisar cómo se movilizarán las fuerzas sociales y los recursos económicos hacia unos objetivos finales, expresión de una concertación de voluntades. Es una tarea compleja, dado que cada agente concibe el sistema social de acuerdo a una propia cosmovisión, generalmente implícita. Usualmente ha sucedido que los agentes actuantes de la esfera política han impuesto su cosmovisión en la lectura de la realidad y de las necesidades del desarrollo. Por el contrario, la visión del tipo de sociedad que el desarrollo construirá requiere básicamente un proceso comunicativo consensuado.

Un rumbo del desarrollo coherente tampoco puede surgir como un resultado de la autorregulación de los mercados. El mercado, surgido inicialmente en la historia como un producto de la interacción social, se institucionalizó y progresivamente ha ido desacoplándose del mundo de la comunicación interpersonal; hoy en día la relación entre sujetos y mercados está mediada por innumerables códigos en los que la puesta de acuerdo no es el principal fin, lo es la ganancia a corto plazo, sin visión de conjunto. La recuperación de valores básicos para la formulación de las estrategias de desarrollo, como la solidaridad y el respeto por las nuevas generaciones, es fundamental.

La educación puede contribuir a este proceso de construcción de una visión consensual de la sociedad, para así poder tomar mejores decisiones sobre prioridades de inversión social. El reto consiste en saber cómo construir las opciones de política. La naturaleza del conflicto de estratificación es estructural; entonces es necesario identificar y operar elementos que incidan al mismo tiempo en una mejora de distribución del ingreso y también incida en el crecimiento económico, pero al mismo tiempo ayude a salir del círculo vicioso de una industrialización anclada en el modelo de gran escala, y que más bien propicie uno que progresivamente satisfaga las necesidades básicas de la población. La educación, ha sido anotado, es el factor más importante que contribuye simultáneamente a los propósitos de crecimiento y de equidad, al actuar permanentemente en la promoción de oportunidades iguales. Es claro que el Estado tiene el rol de perfilar y concertar con la sociedad civil la alternativa de desarrollo que articule de mejor forma la producción del sistema escolar y los requerimientos del sector productivo.

El acercamiento entre la escuela y los agentes productivos es una necesidad del ahora y debe implicar la revalorización de la práctica de la labor manual, del esfuerzo humano, para formar actitudes productivas en las etapas claves del desarrollo personal. En este sentido, cobra mucha mayor importancia la prioridad de las políticas públicas en la educación básica. Concordantemente, diversos especialistas sugieren que la educación básica debería orientarse hacia una educación para el trabajo, desarrollando habilidades, pero no en el sentido del trabajo asalariado de una persona que se presenta indefensa ante un mercado subordinado a la oferta y la demanda. Según un innovador trabajo «el sentido de la educación para el trabajo es preparar la formación de productores, es decir, de conductores de procesos de producción, lo que pasa por el dominio de las técnicas de la producción» (Movimiento Pedagógico, 1993).

La escuela debe ayudar a comprender los procesos productivos al educando, proporcionarle herramientas útiles para el trabajo y hacer conciencia de los valores de la productividad popular. La productividad surge como resultado del entusiasmo de la persona, al participar en la experiencia productiva en condiciones de justa remuneración y adecuado ambiente de trabajo; el espíritu de superación de la persona cumplirá el resto del trabajo.

1.1.12) ESTADO, EDUCACIÓN Y DESARROLLO HUMANO

Una nueva estrategia de desarrollo que signifique sobre todo el despliegue de las capacidades multidimensionales de la persona requiere desplazar el eje del protagonismo en la escena de la organización social y política hacia una forma de organización estratégica capaz de movilizar las voluntades de los actores del desarrollo local.

El diagnóstico de la crisis del modelo de desarrollo de la región, que descuidó los aspectos cualitativos de la vida social, apunta a una crisis de identidades de actores políticos, lo cual demanda entonces una nueva articulación entre el Estado, los mercados y la sociedad civil. En un momento en que se pone en la agenda de los Estados el debate de alternativas de gestión pública para los diferentes sectores bajo su directa responsabilidad, se percibe la necesidad de una gran dosis de creatividad de los agentes de la comunidad educativa (asociaciones de maestros, movimientos pedagógicos, organismos no-gubernamentales de investigación y promoción, padres de familia, estudiantes) para proponer opciones sobre las formas de gestión del quehacer educativo con énfasis en el nivel local. El principio primordial que figura como una demanda de los movimientos sociales en la región y permanece como necesidad en el futuro, es el rol directriz del Estado en el financiamiento racional del sistema de educación público. La preservación del acceso universal a la educación pública favorece la atenuación de las disparidades de la crisis distributiva en los países. El Estado cumple un rol inalienable en los procesos de formulación de políticas educativas y de desarrollo social; este rol es compatible con una convocatoria y una animación de espacios de consulta y puesta de acuerdo entre los agentes concernidos en la marcha de la educación y su articulación con los proyectos nacionales.

Para afirmar un rol eficaz de la educación en el desarrollo nacional se requiere el fortalecimiento del sector de educación pública. En el actual contexto político se ha hecho visible la pérdida de capacidad de interlocución de los propios funcionarios del sector en el seno de los gobiernos, como consecuencia de las demandas externas de racionalización de los aparatos estatales y del control y subordinación de las políticas sociales a los requerimientos de las agencias multilaterales financieras.

El grave problema que los Estados ejecutores de estas políticas de ajuste macroeconómico perdieron de vista en un primer momento, fue que sus implicancias principales caían en esferas metaeconómicas y causaban estragos en el tejido social, tanto en el corto como en el largo plazo, al afectar los potenciales humanos de grandes sectores de la población, en términos de la reproducción social y en el acortamiento de las perspectivas y estrategias de vida de las nuevas generaciones.

El impacto de las crisis sobre la calidad de la educación se aprecia gráficamente en la caída de las remuneraciones reales del magisterio, en la disminución de las oportunidades de capacitación y perfeccionamiento docente, en el deterioro del equipamiento escolar, y, también y sobre todo, en las condiciones de nutrición necesarias para sostener las capacidades de aprendizaje del educando.

Como hemos visto, sólo el Estado, en las actuales condiciones económicas, está en capacidad de preservar aquellas condiciones mínimas señaladas. El Estado puede actuar como el promotor de la calidad de la educación y de la progresiva participación de la sociedad en formas y modalidades de gestión y financiamiento, conforme se alcancen fases superiores del desarrollo.

1.1.13) CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

Los resultados del proceso educativo -proceso comunicativo principalmente antes que un conjunto de hechos instructivos aislados- no sólo deben medirse enfocando en la eficiencia interna del sistema, se corre el riesgo de soslayar una serie de dimensiones que comportan la relación escuela-sujeto educando, el mundo de las expectativas individuales y sociales, principalmente. La definición de calidad educativa alude a las condiciones mínimas requeridas para asegurar el desarrollo del hecho educativo. Ahora bien, estos requerimientos, identificados por una vía axiológica, suponen también la consideración de la dimensión de los entornos organizativos-institucionales, de la infraestructura operacional donde el hecho educativo se produce. En el quehacer de los programas y proyectos de desarrollo social ha aparecido una tendencia a incorporar modelos de revisión y evaluación de los programas que den cuenta de la racionalidad, legitimidad, permanencia y validez en términos de sus objetivos en función de los destinatarios y beneficiarios de los proyectos y programas. Esta preocupación ha surgido principalmente por la necesidad imperiosa para los organismos que gestionan e implementan proyectos de responder activamente a las necesidades y oportunidades que presentan los entornos sociales sobre los que actúan. De esa forma se pueden priorizar aspectos del trabajo, corregir inadecuaciones e ineficiencias y usar información actual para el diseño de nuevos proyectos. Otro factor es la movilización de las voluntades que lleva en sí la participación de las comunidades en la identificación de las necesidades y el reconocimiento de la mutua responsabilidad de los procesos. La apropiación social de las acciones del desarrollo es la base de la legitimidad de los programas de desarrollo y puede aplicarse por extensión a los modelos de educación formal.

Las organizaciones con un alto nivel de competencia y que facilitan la participación social, como ha señalado Korten (1984), se orientan dentro de una cultura organizacional «que respalda un alto grado de compromiso y auto-evaluación disciplinada entre sus miembros en apoyo a los objetivos organizacionales acordados». Las organizaciones de enfoque estratégico son el espacio por excelencia para la interacción de los actores locales del desarrollo. Sistemas de información y procesos de puesta de acuerdo sobre necesidades sociales y requerimientos de calidad de educación, son viables dentro de este tipo de organizaciones que se asientan sobre un espacio local circunscrito con una población identificable y agentes del desarrollo que participan en estos procesos, organizaciones que gestionan los elementos del sistema escolar formal en su nivel, que podrían llamarse núcleos educativos comunales, como los que fueron promovidos durante la Reforma Educativa en el Perú (1972) con éxito pero sin continuidad, o como en el caso del programa de articulación escuela y producción en Colombia, como se ha visto. Cualquiera sea su denominación, núcleo o distrito educativo, la articulación dinámica del Estado y la sociedad civil pasa por una necesaria descentralización institucional que asegure que todas las dimensiones de la calidad de la educación puedan ser atendidas apropiadamente. Entre estas, se pueden destacar la calidad de la formación docente o la calidad de la programación curricular y del monitoreo tanto de los contenidos como de los desempeños pedagógicos. Tales componentes vitales, que en el pasado han intentado ser diseñados, conducidos y supervisados desde los niveles centrales, claramente requieren ser tratados desde una perspectiva de desarrollo local que se aproxime a las propias exigencias, expectativas y capacidades de los actores del desarrollo social.

Un enfoque alternativo descentralizado del desarrollo coloca a la escuela y a los núcleos de gestión local del sistema educativo como centros de la articulación entre el Estado y la sociedad civil, como depositarios de un aprendizaje institucional desde la praxis que se transmite desde el terreno de la acción social hacia arriba, el mundo de las instituciones, y en esa medida permite una mejor identificación de las características de los ambientes del desarrollo, construyendo en conjunto un sistema que elabora en forma retroalimentada los planes educativos, el currículo escolar, y de ese modo potenciaría la relación de las actividades educativas con las acciones del desarrollo en forma sistémica.

El deslumbramiento que suscitó entre los primeros europeos colonizadores de las tierras latinoamericanas la industria y el arte autóctonos, presagiaba un aporte sustantivo de los pueblos latinoamericanos al mundo, aporte que se vislumbraba como un entrelazamiento de elementos de dos culturas, la occidental y la indígena, en síntesis rica, heterogénea y también compleja y problemática, en razón del enfrentamiento de ideologías y formas sociales que cada una portaba por sus propias raíces históricas.

Comprender el derrotero de la interrelación de elementos culturales, económicos y políticos, tradición y modernidad que alimentaron la cultura mestiza de América Latina, que en el fondo personifica un mestizaje de mestizajes en cuanto recordamos que los propios países ibéricos se definieron como comunidades con diversidades étnicas en su seno, constituye una tarea necesaria para continuar el proyecto de construcción nacional y la comunidad de naciones latinoamericanas. Colectividades con identidades en conformación dinámica, portadoras al mismo tiempo de continuidades telúricas que exigen el reconocimiento de sus especificidades, pero también están profundamente expectantes de los acercamientos y diálogos que abran el camino a la integración latinoamericana y, una comunicación integradora iberoamericana en perspectiva histórica.

Las razones de esta utopía concreta, como la llamaba Roa Bastos, son hoy más reales que nunca: la necesidad de hacer patente su presencia en un mundo cada vez más sujeto a las tendencias hegemonizadoras de los centros de poder, una presencia precisamente proactiva que proponga agendas e iniciativas. Integración latinoamericana, en esencia, como forma de articular una capacidad de interlocución poderosa, que favorezca un desarrollo autónomo coherente con las necesidades sociales; integración iberoamericana como promesa de la interacción cultural y de cooperación mutua dentro de un contexto de conformación de agrupaciones multinacionales con áreas de influencia, posibilidad al alcance de las naciones pero no exenta de las dificultades presentes desde la propia constitución de los países, la principal de ellas es la brecha entre los Estados y las Naciones, discrepancia que necesita ser cerrada urgentemente por medio de procesos de movilización y participación ciudadana. Es importante que la cooperación internacional promueva la educación para la ciudadanía, una ciudadanía en el sentido de un ejercicio de libertades y derechos por sujetos sensibles a los valores, sujetos organizados dentro de un Estado-Nación que posibilite canales de expresión y, sobre todo, de vivencia de la participación y del ejercicio de la política y de ciudadanía plena en la nación y en el destino común de la región; otro reto de los tiempos de globalidad, de abolición de las distancias que nos toca vivir.

El espíritu de integración regional excede los móviles puramente económicos. Plantadas como están firmemente nuestras identidades en un germen histórico, símbolos de la síntesis de síntesis, que le da una riqueza al acercamiento de las naciones, como un proceso de encuentro horizontal, un encuentro potenciador de un desarrollo multidimensional. Las sociedades civiles empezaron la búsqueda de medios auténticos de encuentro y comunicación, han mirado en perspectiva y apuestan por esta aproximación: redes de organismos no gubernamentales en educación, redes de respuesta a la pobreza urbana, redes de escuelas, consorcios de investigación académica. Redes que debieran usar creativamente los medios de la tecnología de la información, eventos que deben trascender los círculos herméticos de los especialistas para hacer partícipe al hombre común de la historia cotidiana. La responsabilidad de las élites intelectuales hoy es animar al conjunto de la sociedad civil, a los que forman el tejido de las naciones.

La educación desempeña un rol fundamental en llevar adelante esta promesa, al jugar el papel de articuladora de los procesos de comunicación cultural y de progreso económico. La educación hoy es un hecho fundamentalmente comunicativo, en el que los actores intercambian pareceres y visiones del mundo. A través del quehacer educativo se aprenden los valores propios, se reconocen identidades comunes y se desarrollan habilidades para un diálogo intercultural que acerca a las naciones.

Resulta muy difícil resumir las experiencias latinoamericanas de descentralización y transferencia de servicios educativos a los gobiernos locales, pues es un tema muy amplio; sin embargo, constituye una referencia importante para poder analizar el caso peruano.

En el fondo tenemos un problema nacional, en cuanto a las reales posibilidades de los gobiernos locales de recibir y gestionar nuevas responsabilidades. Esto exige, inclusive, un nuevo perfil de los mismos, pero tras ello también se perciben las debilidades existentes en las instituciones locales.

Un país cercano al nuestro, Bolivia, tiene una realidad tan heterogénea como la peruana. El proceso de descentralización educativa pasó primero por la ley de participación popular de 1994, ley que facilitó el acceso a la toma de decisiones de futuro por parte de la comunidad, dejando de ser ello un privilegio del gobierno central. Dentro del nuevo marco político boliviano se fomentó la participación ciudadana organizada, y también tras la promulgación de la ley de descentralización administrativa de 1995 se impulsó un proceso que aún no concluye. El Estado financia el 95% del presupuesto de la educación, y en cada municipio el director distrital de educación posee amplias competencias en su jurisdicción.

En la República Argentina la descentralización de la educación hacia las municipalidades ha sido un proceso gradual, iniciado a nivel de la educación primaria en 1978, como una necesidad de transferir la carga presupuestal que significa la educación para el gobierno central. Sin embargo, una segunda etapa constituyó la transferencia de la educación secundaria, tras catorce años de la experiencia inicial. En ambos casos la iniciativa partió desde el gobierno central, en coyunturas difíciles para la economía, significando un estancamiento de la inversión del Estado en la educación, claro que suplida por mayor participación de los gobiernos provinciales.

En la República Federativa del Brasil, fue promovida por los estados federales, pero apoyada por el gobierno federal central. Dadas las características de los gobiernos federales (de los estados), autónomos por naturaleza, se plantearon una serie de disimilitudes en la política de transferencia de los estados a las municipalidades. Recién desde 1995, el gobierno federal central ha normado y regulado este proceso, propiciando la equidad Interestadual. Es por esta razón que el caso brasileño es muy heterogéneo dentro de un mismo país, pero se va fomentando la municipalización en los estados más pobres, con mecanismos que incluyen fondos federales en el aumento de sueldos a los maestros para equiparar los niveles de ingreso magisterial en todo el país. Este proceso se vio respaldado por la nueva constitución de 1988 en la que las municipalidades aumentaron sus ingresos coparticipando en los impuestos locales.

El proceso de transferencia en Chile se inició durante el gobierno de Pinochet y sus justificaciones fueron: debilitar al sindicato de maestros, aplicar la política neoliberal, reducir el Estado e impulsar indirectamente la privatización; todo esto dentro de un marco no participativo. Esta transferencia fue muy rápida, en los dos primeros años de los ochenta, pasando las competencias directamente a los municipios, sin pasar por ningún nivel intermedio y sin autonomía financiera, ni posibilidad de incrementar los impuestos locales. Las responsabilidades, sin embargo, se transfirieron en forma progresiva, durante la década de los años ochenta. Los contenidos siempre son definidos por el Ministerio de Educación, pero a partir de 1996 se introduce la obligatoriedad de formular Planes Anuales de Desarrollo de la Educación Municipal (Padem). No obstante, pese a estos planes, en los que se deben plantear metas y acciones, pocos municipios han logrado formular alguna política educativa (peor aún con las restricciones impuestas por el Ministerio de Educación chileno). Esta descentralización no confiere autonomía a los municipios en el tema educativo, antes bien restringe muchas posibilidades. También debe mencionarse que la comunidad local no se involucra en el proceso educativo, pese a la apertura que significa la elección de alcaldes o los centros de padres, equivalentes a las APAFAS en el Perú.

La descentralización de la educación colombiana, también originada por motivaciones de mejor control político interno, partió desde el mismo centro de decisiones, sin participación de niveles menores de poder. Todo esto a partir de 1986, aunque formalmente desde 1993.

Entre las principales razones invocadas para este proceso tenemos: la redistribución del poder político a nivel territorial, el controlar conflictos y el debilitamiento del sindicato de maestros.

Este proceso creó un serio enfrentamiento entre el gobierno y el gremio de los maestros. Las municipalidades asumieron la administración de la plana docente, la construcción y mantenimiento de la infraestructura y el control y vigilancia del sistema educativo en la localidad. El principal problema que se presentó fue la falta de capacitación entre las autoridades municipales, pues inclusive no poseían voluntad de apoyar el proceso. Ya en 1993 se formaliza este sistema, y el gobierno central transfiere fondos para consolidarlo, mientras que los departamentos reciben el poder de decidir sobre el financiamiento educacional y la asignación a los maestros. Este modelo terminó en una gestión compartida entre el poder central, el nivel departamental y el municipal.

El caso de Nicaragua, fue motivado por razones de eficiencia, fiscales y de orden político de corte participativo. El modelo de autonomía en la educación se logró mediante la concertación de actores locales involucrados en el tema educativo, con lógicos ajustes en su implementación para así equilibrar impactos en el territorio nacional. Este proceso se inicia en 1987 con la desconcentración administrativa regional impulsada por los sandinistas, pero en 1990 la estructura regional fue eliminada, dando paso a la autonomía escolar y a la municipalización de la educación. Actualmente los colegios tienen autonomía en lo programático y en política laboral.

Se requiere una inversión creciente en educacion superior, ciencia y tecnología Las políticas de corte neoliberal datan de la época de Miguel de la Madrid; sin embargo, a partir del gobierno de Carlos Salinas de Gortari se pretendió profundizarlas. La actual política educativa aspira ser una continuación de la anterior.

En la concepción neoliberal la educacion es un apéndice de la economía, aunque en el discurso se le presenta como ``condición insustituible de la modernización económica y social (y como)... el sector de más alta prioridad en el quehacer del gobierno''; 1 y las necesidades de la sociedad en el discurso salinista son los requerimientos del proceso de reproducción del capital, mismos que se han ido modificando en los años recientes.

En un principio fue la apertura de la economía al exterior, el proceso de privatización de las empresas publicas, el fin de la regulación del sistema económico por parte del Estado.

En este entorno el fortalecimiento del sistema educativo nacional, así como la creación de ciencia y tecnología pasaron a un segundo plano.

A partir de 1983 se inicio la caída del gasto en educacion que como proporción del producto interno bruto (PIB) paso de 5.3% en 1982 a 3.8% en 1983, y llego a su nivel mas bajo en 1988, con 3.5%. Sin embargo a partir de 1989 el gasto en educacion como proporción del PIB vuelve a incrementarse (3.7%).

Tal aumento obedece a distintos factores, entre los que destacan: la demanda popular por educacion publica; 2 la necesidad de legitimación del gobierno salinista; la presión política ejercida por los maestros de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacion (CNTE); las demandas sociales por educacion; y las modificaciones que se tenían que hacer en este sector con motivo de la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canadá.

Con la firma de este se evidencio la pobreza de la educacion mexicana, sus limitaciones cuantitativas y cualitativas de esta. Baste recordar algunos datos para entender el cambio de actitud del gobierno mexicano respecto a la educacion: la escolaridad promedio de la población económicamente activa (PEA) en Estados Unidos y Canadá es de 12 años, en México, de 6 años.

En México menos de 10% de la PEA cuenta con una carrera profesional. En Estados Unidos hay por cada 100 habitantes, 5.6 estudiantes de educacion superior: en Canadá, 5.9 y en México, 1.5.

En México aproximadamente 7% del financiamiento de la investigación proviene de la industria: en Estados Unidos, 50% y en Canadá, 47 por ciento. Estados Unidos destina 2.6% del PIB al gasto en investigación y desarrollo, Canadá 1.4 %, y México el 0.4%. Tanto Estados Unidos como Canadá han dedicado a la educacion mas de 6% del PIB durante varios anos; en México, como se puede ver en el cuadro 1, en los últimos doce años ha variado de 3.5 a 6.1 por ciento, manteniéndose, con excepción de los tres últimos anos, por debajo de 5%.

En cuanto a esta ultima comparación conviene hacer dos señalamientos:

1) Los altibajos del presupuesto educativo mexicano en estos anos.

2) Las diferencias en las magnitudes del PIB de estos tres países.

Actualmente el reto más importante para competir en la economía norteamericana

es la producción de ciencia y tecnología propias, así como adecuar la educacion superior a las necesidades productivas, si se pretende una integración como nación y no como un apéndice de la economía estadounidense. Sin embargo, si se examina el comportamiento del gasto en educacion superior (cuadro 1) resalta que de absorber 16.7% del presupuesto educativo en 1989, paso a 13.4% del mismo en 1994, reducción que coincidió con el aumento al subsidio educativo, como proporción del PIB, en cual creció de 3.7% en 1989 a 6.1% en 1994.

Asimismo, podemos ver que en los años recientes ha caído el crecimiento de la matricula de educacion superior, pese a que desee los anos setenta había estado incrementándose gracias a las políticas de apoyo a la educacion básica y media.

De 1970 a 1982 el incremento de la matricula de educacion superior fue del orden de 264% tomando como ano base el ciclo escolar 1970-1971, en el cual había 252 200 alumnos: en el ciclo escolar 1982-1983 se alcanzo la cifra de 918 800 alumnos en educacion superior. Del ciclo escolar de 1983- 1984 al de 1995-1996 el crecimiento porcentual de la matricula cayo a 42%, pasándose en estos años de 981 100 estudiantes a 1 400 000 alumnos.

Otra característica de este nivel educativo es la poca vinculación entre las necesidades del proceso productivo y los egresados de educacion superior. La mayoría de estos se dirigen al sector servicios, concentrándose en tres carreras fundamentalmente: medicina, derecho y administración de empresas.

Esta situación tiene múltiples explicaciones, entre las que destacan:

La tradición de estudiar estas carreras.

El tipo de profesionales que demanda el mercado laboral.

La falta de planificación de las necesidades, ya no digamos nacionales sino del capital.

Si en el modelo neoliberal las libres fuerzas del mercado deben regular la economía y la educación esta al servicio de estas no es posible planificar las necesidades de recursos humanos.

Asimismo cabe destacar que en los anos recientes no ha habido un proyecto nacional de desarrollo capitalista. La apertura económica debilita la inversión y el mercado no fue capaz de impulsar la modernización de una industria obsoleta y protegida durante muchos años.

No hubo vinculación entre los sectores publico y privado para desarrollar la industria y la agricultura, para crear las condiciones, materiales que permitieran incrementar la productividad, y por tanto para demandar fuerza de trabajo capacitada.

Con respecto al gasto destinado al desarrollo de la ciencia y tecnología, este disminuyo como porcentaje del PIB de 1983 a 1989. A partir de 1990 el presupuesto asignado inició una etapa de recuperación que llego hasta 1992.

En los tres años siguientes el gasto nominal en ciencia y tecnología siguió incrementándose, aunque en términos reales hubo un descenso.

Sin embargo, por primera vez en la historia de México el actual Presidente de la República se ha comprometido a dedicar 1% del PIB para ciencia y tecnología, lo que resulta difícil de cumplir dada la situación de la economía mexicana, pero de lograrse representaría un avance muy importante.

Finalmente habría que señalar que dadas las características de la economía mundial, los procesos de globalización, la mayor complejidad del proceso de reproducción del capital, se requiere cada vez mas de una inversión creciente en educacion y específicamente en educacion superior, ciencia y tecnología. Este tipo de inversión, contrariamente al planteamiento neoliberal, solo lo puede hacer el Estado y es necesaria si se quiere modernizar la economía y ser una nación competitiva.

Asimismo conviene insistir en la importancia de vincular la política educativa a políticas más amplias de desarrollo nacional.

El estudio realizado por la OMS/OPS/IRC (1991-1992) sobre "Saneamiento y educación sanitaria escolar en América Latina", corroboró la situación antes mencionada (la educación). Además identificó problemas en la infraestructura física y condiciones de saneamiento básico de la escuela que necesariamente deben ser resueltos para provocar cambios. Infraestructura de saneamiento inexistente o precaria Los gobiernos se han limitado a la construcción de aulas como espacio único, abandonando por consideración de costos, los ambientes para la recreación, para la higiene, para la reflexión biblioteca) y para la creatividad (artes), los que unidos hacen posible la educación integral para la vida. Si el espacio de higiene existe en la escuela, éste es muy precario por defectos de construcción, por ser incompleto o por estar deteriorado.

A pesar de que en el Perú el presupuesto de educación primaria es tres o cuatro veces más alto que el asignado al sector salud, la crisis económica ha tenido gran impacto en la provisión de estos servicios sociales. La inversión nacional en educación ha disminuido de 20% a 13% en los últimos años. El presupuesto de educación se destina al pago de remuneraciones y muy poco se ha derivado a la inversión. En este rubro, tradicionalmente la mayor participación proviene de los padres de familia a través de su organización de base, las APAFAs (Asociaciones de Padres de Familia)

La contribución de las APAFAs en mano de obra, materiales y pago de la matrícula de sus hijos, ha sido utilizada para la construcción de aulas, escuelas y núcleos higiénicos, así como para los gastos que demanda su operación y mantenimiento.

El esfuerzo del Estado sólo se está haciendo presente en la actual administración, además contribuyen los organismos de cooperación internacional tales como el BID, AID, Banco Mundial y agencias de cooperación bilateral, entre otros.

Aspectos de saneamiento básico En cuanto al saneamiento básico, sólo 16% de las escuelas tienen servicio continuo de agua, alcantarillado y electricidad. En Lima, 42% de las escuelas carecen de servicios de saneamiento y donde existen (58%), son intermitentes (por algunos días u horas). El porcentaje de las escuelas que tienen mala calidad del agua asciende a 63% y 21% realizan la cloración de manera inadecuada, sin seguir las normas de la OPS/OMS.

Los servicios higiénicos se diseñan tomando como modelo el sistema convencional para áreas urbanas, y modelos alternativos para las zonas periféricas y rurales. Para el área peri urbana y rural se instalan letrinas de losa tipo turco o con tasa sanitaria (de porcelana o concreto). Pero en cuanto a especificaciones técnicas, relación de unidades por número de alumnos, dotación de agua, etc., las normas de diseño no se adecuan a la realidad de la oferta de agua o capacidad de la empresa de agua para dotar a las escuelas el consumo adecuado con relación a sus horarios y número de alumnos. Ello produce el abandono de las construcciones, su deterioro, obsolescencia temprana o vandalismo por los usuarios.

En muchos casos, el servicio se limita a la provisión de agua para el aseo de manos y bebida, dejando de lado otras carencias del niño, tales como, la necesidad de duchas para la higiene completa porque en su hogar no se dispone de esta solución.

La infraestructura sanitaria ha olvidado que quienes trabajan en la escuela (personal administrativo, docente y de servicios) demandan igualmente los servicios higiénicos. Al final, son ellos los que se benefician de las instalaciones de higiene y los alumnos terminan haciendo sus necesidades a la intemperie.

Al revisar las instalaciones sanitarias se ha detectado que sólo 40% de ellas son relativamente buenas debido a los problemas de intermitencia y de calidad del agua. El déficit de instalaciones se agrava por la mala operación y mantenimiento, tuberías rotas, desperdicios vertidos, aniegos e instalaciones incompletas. A esto se suma la escasez de equipos, accesorios, herramientas y materiales para hacerlos operativos. La responsabilidad sobre los procesos de operación y mantenimiento no está definida en los centros educativos.

No se ha tenido en cuenta la calidad de los materiales con relación al uso intensivo que tienen los artefactos sanitarios en las escuelas, convirtiéndose en fuente de aniegos y pérdidas de importantes volúmenes de agua. Además, su diseño es inapropiado a la estructura corporal y hábitos culturales de los niños, por lo que resultan difíciles de operar, especialmente por los más pequeños. La relación entre el número de artefactos sanitarios y la cantidad de alumnos no corresponde a las necesidades, ni distingue entre población de niños y de niñas para adecuarla a otras facilidades como urinarios en el caso de varones optimizando la inversión.

En las escuelas peri urbanas donde se agrupa 70% de la población escolar, no hay recolección municipal de basuras y tanto los vecinos como la escuela la arrojan al aire libre. En las áreas rurales la queman o la echan a los lechos de los ríos, contribuyendo a aumentar los niveles de contaminación.

No se ha hecho uso de tecnologías apropiadas que por su costo y facilidad de instalación permiten ampliar la cobertura de servicios y favorecer a las zonas donde el agua o la electricidad es escasa.

Aspectos organizacionales A pesar de estas condiciones de saneamiento, es alentador encontrar una actitud positiva para el cambio en la escuela y en otros agentes vinculados a su desarrollo. En el Perú, toda escuela cuenta con una asociación de padres de familia (APAFA) y con una asociación de profesores promovido por el Ministerio de Educación en coordinación con el Ministerio de Salud, también existe en las escuelas un Comité de Salud. En cuanto a los niños, se fortalece su participación en las decisiones a través de instancias, tales como el "parlamento de los niños", el "vigía o promotor de salud", el "delegado de aula", entre otras.

Es necesario que estos diversos estamentos de la escuela se capaciten para potencial izar sus posibilidades de gestión.

Aspectos curriculares En cuanto a la currícula escolar, ésta incluye temas o aspectos a través de los cuales se puede iniciar la educación en higiene y salud ambiental. En el Perú, la reforma educativa de 1994 integra los conocimientos de salud e higiene en los niveles inicial (preescolar), primero y segundo grado. En los demás niveles se habla de integración de los aspectos de educación en salud en las áreas de alimentación y nutrición; medio ambiente; cuerpo y salud; e identidad. Estas licencias curriculares son las que nos permitieron articular el Programa de Salud y Saneamiento Escolar, como estrategia de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) para promover la salud del niño y del adolescente en el Perú y en los demás países de la Región.

Las encuestas de hogares y niveles de vida realizadas en los últimos años, revelan que las familias participan de modo muy activo y en magnitudes importantes en el financiamiento de la educación. Este financiamiento no se limita a los pagos hechos por los servicios educativos en establecimientos privados, sino también en la educación pública que se ofrece de modo gratuito.

Según la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) de 1997, los hogares aportan el 33,78% del gasto corriente total en la educación pública básica. Así, si el Estado asignó en dicho año el 2,02% del PBI, las familias asignaron 1,03% en la Educación Pública y 1,52% en la Educación Privada.

Esta asignación no es un pago por la prestación del servicio, sino una forma que las familias encuentran para enfrentar las brechas de calidad que presenta el servicio. Así, este gasto de las familias está orientado a dotar a las escuelas públicas de materiales de trabajo, otros servicios, etc. que el presupuesto no llega a cubrir.

Dado que la calidad del servicio que se brinda es un factor explicativo fundamental del nivel de logro de los estudiantes y que incluye los aspectos actualmente sufragados por las familias, es necesario que nos preguntemos cerca de los posibles efectos negativos sobre la equidad que esta situación puede tener.

Si el gasto familiar explica, en términos agregados, un tercio del costo del servicio educativo público (que se dirige a un 85% de la población estudiantil); es claro que explicará más en los lugares en los que las familias pueden hacer esfuerzos mayores. Es decir, en los grupos sociales de mejor posición económica relativa el gasto corriente total por alumno hecho por el Estado y las familias resulta mayor y, por lo mismo, el servicio puede tener una mayor calidad.

En este sentido, se viene trabajando en la evaluación de opciones que permitan ajustar la direccionalidad del gasto de modo que se asegure un efecto compensatorio.

Por otro lado, el tema de la descentralización tiene larga data en nuestro país y constituye una de esas promesas no cumplidas a lo largo de nuestra historia. Sin embargo, a pesar de los muchos debates realizados, al tratar este tema nos enfrentamos con la necesidad de precisar qué debemos entender por descentralización. No estamos sólo ante un problema de implementación sino, también, de comprensión de los significados que este proceso comporta

¿Qué plantea la actual propuesta gubernamental de descentralización de la salud y la educación basada en los gobiernos locales?

En primer lugar, tenemos que el cuadro que se nos presenta carece de marco; es decir, no tiene el antecedente de medidas de descentralización global del Estado que permita orientar la descentralización de los mencionados sectores. Este marco es necesario, no sólo como antecedente jurídico sino como proceso político y social, pues es desde una experiencia acumulada por la población en una descentralización general del Estado que pueden desarrollarse procesos específicos de descentralización en salud y educación. Tampoco se han dado procesos de descentralización dentro de los sectores en las últimas décadas. En lo que a educación se refiere, la medida más relevante ha sido la RM 016 de 1996 sobre autonomía de las escuelas, la cual no resuelve el tema del rol de los actores en los procesos de creación y funcionamiento del gobierno educativo dentro de un determinado territorio.

Dada esta ausencia de marco, debemos entender que la descentralización aquí planteada no supone un largo proceso de cambio en la cultura y en las capacidades de los actores locales y de las instancias locales del Estado (USE, ADE, por ejemplo), sino un tema cuyo campo de acción es meramente la vía administrativa, no quedando claras las finalidades de este proceso. Como afirma Iguiñiz: "...los procesos denominados de descentralización en América Latina plantean que es importantísimo definir qué objetivos persigue un país en un momento de su desarrollo con políticas de descentralización o desconcentración" y, en ese sentido, el mismo autor señala las siguientes finalidades que orienten dichos procesos:

• Avanzar en la igualdad de oportunidades

• Democratizar la educación y la sociedad

• Contribuir a una educación intercultural

• Contribuir al desarrollo local y al fortalecimiento de municipalidades y regiones

A su vez, la propuesta gubernamental de municipalización de la salud y de la educación, —dada a conocer recientemente y aun como proyecto— presenta varios temas de importancia: Transferencia de propiedades construidas por FONCODES, traslado de planillas y transferencia de la administración de la educación; ésta última supone pasar, a las municipalidades, competencias para administrar, supervisar, adecuar las normas educativas a necesidades y prioridades locales y establecer horarios y calendarios. Pero esta transferencia no incluiría el compromiso de asignar recursos adicionales a la planilla y del mismo modo, no aclara de qué modo esta medida significaría mejoramiento de la calidad educativa y de la situación magisterial (Iguiñiz, 1999).

En consecuencia, este proyecto no involucra una propuesta global de descentralización estatal con una visión coherente que reordene el conjunto del aparato estatal en torno a las finalidades antes mencionadas. ¿Cuál es, entonces, el sentido de esta descentralización? No está clara su finalidad.

Desde nuestra perspectiva, lo que esperamos de una política de descentralización educativa es encontrar en ella un conjunto de orientaciones y medidas que desencadenen procesos de empoderamiento de los actores locales y que creen las condiciones para hacer de las escuelas, eslabones de desarrollo humano sostenible en los ámbitos locales de cara a la integración nacional.

El concepto de empoderamiento está referido a la capacidad y posibilidad de los sujetos para determinar, por sí mismos, metas y estrategias para su desarrollo e integración al conjunto de la sociedad. Se trata de un proceso que advierte que existe, en los sujetos, una capacidad intrínseca para actuar sobre sí y su entorno y que toda política debe descansar y potenciar tal capacidad.

Por ello es que, más que un asunto administrativo, se trata de la necesidad de propiciar procesos sociales en el nivel local y nacional. Esto supone actuar en el ámbito del fortalecimiento de la idea descentralista en la opinión pública y en la construcción de sujetos colectivos, fortaleciendo el tejido institucional en los diferentes niveles territoriales. Es decir, el núcleo del tema descentralista se encuentra en el campo de la sociedad y de ahí deviene en asunto de organización estatal.

Reducido a una perspectiva burocrática, el ofrecimiento de entregar a los municipios la administración de la educación pudiera resultar, entonces, en una suerte de remedio que en vez de curar al paciente lo empeore, tanto para los gobiernos locales como para la ciudadanía, que desean una mejora sostenida de la calidad de la educación que reciben sus hijos y devenir en decepción respecto a las potencialidades de una verdadera descentralización educativa.

Plantear el objetivo de empoderamiento de actores locales tiene la virtud de recordarnos que estamos frente al tema de la tenencia y uso del poder. La descentralización significa un proceso en el que la tenencia y uso del poder pasa de estar en pocas manos a estar distribuido en diversas formas de representación y organización de una nación. Descentralizar es democratizar; "es una nueva etapa de la democracia (...) es un proceso productivo-social de ocupación y organización del territorio, con la redistribución democrática del poder (...) Expresa, al mismo tiempo, un mayor poder que ejercen las organizaciones de la sociedad civil y las personas en forma directa en cuanto ciudadanos de plenos derechos" (Dammert, 1999).

En este sentido, empoderar a los actores locales supone, en general, procesos de democratización en la tenencia y uso del poder en el nivel del gobierno central y en el nivel del gobierno local.

Planteado esto así, es necesario presentar las consecuencias de esta comprensión de la idea descentralista en la gestión de la educación. Vamos a intentar mostrar a las autoridades locales la complejidad que supone la gestión del sistema educativo en el nivel local que comporta una organización peculiar, la escuela, y una práctica profesional, la docencia y que trata con procesos formativos de carácter multidimensional desde un compromiso ético que involucra íntegramente a los educadores.

Previamente queremos decir que el compromiso de los gobiernos locales con la educación es propio de su naturaleza. El gobierno local debe atender el desarrollo integral de las poblaciones que representa; tal misión no se agota en el desarrollo de obras de infraestructura. Pensar la educación desde el gobierno local es una ruptura con una comprensión tradicionalmente "obrista" de los municipios en el Perú, a remedo del gobierno nacional. Álvarez plantea al respecto: "Un factor que sí consideramos esencial para explicar el rol cumplido por las municipalidades en materia educativa es la racionalidad "obrista" con la que actúa la mayoría de las autoridades y funcionarios municipales. Buscan demostrar su capacidad de gobierno por las obras físicas que hacen, lo cual no está mal, pero quedarse en eso significa no reconocer a las municipalidades como verdaderos gobiernos, con capacidad para aportar a la construcción de sujetos sociales y convocar voluntades para la producción física pero también social de la ciudad"(Alvarez, 1995).

¿Qué pueden hacer los municipios por la educación?

La perspectiva descentralizadora compromete a los gobiernos locales en lo que Dammert llama "proceso de configuración de comunidades políticas en un territorio". A los gobiernos locales les corresponde propiciar tales procesos. La idea de comunidad política está vinculada al concepto de desarrollo local y éste se define por el grado en que las poblaciones, de modo autónomo, son capaces de proponer y realizar acciones en función de su propio bienestar. Asimismo, supone la existencia de ciudadanos ejerciendo tal condición y, en consecuencia, la existencia de experiencias de construcción participativa de visiones de desarrollo local. Dicho en otras palabras, no habrá proceso descentralizador si no hay procesos de empoderamiento de los actores locales.

¿Qué significa esto para la educación en el ámbito local? En primer lugar, que el gobierno local proyecte, en la educación, el rol que le viene de su origen: el hecho de haber sido elegido a través de un proceso democrático fundado en la condición ciudadana de la población de un territorio. Es desde esta experiencia de la sociedad que el gobierno local se debe relacionar con la escuela, proponiéndole un rol de reflexión educativa de esa experiencia democrática y de formación de ciudadanos para la continuidad y la recreación de tal experiencia. Este pedido de la sociedad a la escuela comporta un esfuerzo especial para quienes gobiernan una localidad por encargo de la ciudadanía: la comprensión de la complejidad que significará para los educadores y para la institución escolar cumplir con tal pedido. Esta comprensión es posible en la medida en que exista un marco descentralista y de desarrollo local que implique reconocimiento entre los actores, diálogo y negociación de metas de desarrollo.

En segundo lugar, que los gobiernos locales partan del reconocimiento de la especificidad de la escuela, en tanto espacio autónomo para el desarrollo del pensamiento sobre la vida social y en particular del saber pedagógico. Ambas son dimensiones que es necesario potenciar porque, además, son coherentes con el pedido de reflexión sobre la experiencia democrática y la formación ciudadana. La escuela, a su vez, desde esta autonomía de pensamiento establece la confluencia con las familias y su rol socializador de las nuevas generaciones.

En tercer lugar, se debe considerar que en un territorio existen otros actores (medios, organizaciones sociales y culturales) que, de un modo u otro, actúan en los procesos formativos de niños y niñas porque éstos se dan, realmente, en el contexto de los procesos culturales de una comunidad y la escuela es un espacio dentro del conjunto de espacios educativos de un territorio. Esta situación plantea al gobierno local, la necesidad de hacer un ejercicio comprensivo de los procesos culturales que contextúan el trabajo de las escuelas. Por ello creemos que un requisito indispensable y necesario para actuar en educación es la elaboración de una política cultural que, concertada entre los diversos actores, exprese la reflexión y las opciones de una sociedad para educar a sus hijos.

Mirando la compleja realidad que significa la educación en el ámbito local nos encontramos ante un conjunto de retos que podrían de modo muy simple resumirse en la idea de "mejorar la calidad educativa". Pero, ¿cómo entender la idea de calidad educativa? Una manera, es reconocer aquellos factores o condiciones que concurren a la determinación del nivel de calidad educativa existente en una comunidad. Esta forma de acercarnos a la comprensión de la calidad educativa se basa en la hipótesis de que si los responsables de la educación pueden poner sus ojos en éstos factores para comprender su función en el desarrollo de la calidad pueden, entonces, tomar medidas de política que afecten los factores de modo que éstos puedan, en su sinergia, desarrollar la calidad educativa de un territorio. Mencionamos a continuación los factores que, a nuestro entender, son los más relevantes:

a. La calidad de vida y la cultura de la población

b. El magisterio

c. La institución escolar

d. La existencia de redes educativas en el territorio

e. La negociación cultural

a. La calidad de vida y la cultura de la población

Los resultados de la educación escolar no pueden explicarse únicamente por lo que pasa en las aulas. Todo proceso educativo requiere ser mirado en su contexto para encontrar los significados y capacidades que se ponen en juego en cada situación de aprendizaje para poder comprender a qué se deben los resultados. Así, las dificultades en el aprendizaje de la lectura y la escritura tienen que ver con las posibilidades de ambientes lectores y de ejercicio de la escritura fuera de la escuela; si las familias y las comunidades no promueven este ejercicio, si no se involucran en él, las posibilidades de aprendizaje de los niños y niñas se minimiza.

Esto supone, para la gestión educativa, atender la necesidad de un trabajo formativo de las escuelas con las familias así como, desde instancias locales, establecer formas de fortalecimiento de los objetivos de calidad educativa. Supone, asimismo, asignar a la escuela un lugar en el proceso de imaginar el desarrollo esperado por la comunidad, de modo que el vínculo entre escuela y comunidad no sea meramente instrumental sino verdaderamente productivo.

Para ello, es necesario poner en evidencia los problemas de desarrollo de un territorio y las estrategias que la población viene implementando. Observamos, por ejemplo, que para la familia campesina la escuela es un escalón en su estrategia de mejoramiento de vida que consiste, básicamente, en la migración, la cual le permite acceder a nuevas formas de acumulación de recursos diferentes a los del campo que abandona. No significa que esta familia haya desistido de una apuesta por el desarrollo de sus territorios, sino que tiene conciencia y memoria histórica para moverse en varios sentidos (agremiación, ampliación de tierras, diversificación de productos); pero es evidente que hoy la migración es una –sino la más importante– estrategia a la que los miembros de las familias son empujados por perversidades macroeconómicas.

¿Qué rol le cabe a la escuela en este panorama? ¿De qué manera puede contribuir a un proceso de generación de estrategias diferentes? La calidad de la escuela pública se juega en la posibilidad de incorporar estos temas en las preocupaciones del trabajo educativo, ciertamente, pero también en la medida en que sea posible involucrar a las familias y a la comunidad en la idea de que ellos también son actores educativos y que necesitan incorporarse en el desarrollo de procesos formativos que ayuden al mejoramiento de la calidad de la educación.

En una evaluación realizada en nueve países de América Latina, respecto a las capacidades de los niños y niñas de educación primaria en las áreas de capacidades lingüísticas y pensamiento lógico, los niños cubanos obtuvieron el primer puesto. Este resultado se explica, en gran medida, por la presencia de la familia y la existencia de otros espacios de socialización y ejercicio de competencias de pensamiento y comunicación fuera de la escuela. Los resultados educativos están signados por la capacidad educativa de una sociedad, en la escuela y fuera de ella.

b. El magisterio

Maestras y maestros son actores sustantivos de la educación escolar. El o la docente educa en dos sentidos: con la propia experiencia de vínculo que establece con sus estudiantes y a través de las situaciones de aprendizaje; en suma, educa con lo que es y con lo que hace. En consecuencia, es necesario atender estas dos dimensiones de su ejercicio profesional en cualquier acción o medida que se considere. Sin embargo, habitualmente encontramos una mirada reductora del profesional de la docencia: se le empobrece cuando se le ve como un empleado que tiene que cumplir con prescripciones de operario y se le mitifica cuando en los discursos se habla de él como modelo y como el llamado a moldear a la infancia y la adolescencia.

Hay una incomprensión en el Estado y en la sociedad respecto a en qué consiste ser maestro y un gran desconocimiento sobre quiénes son, cómo y qué requieren para cumplir su misión con eficacia. Existe la necesidad de revalorar la docencia desde la sociedad en la perspectiva de contar con una comunidad nacional docente del más alto nivel. Este reconocimiento es un paso imprescindible para mejorar la situación del magisterio y alcanzar la meta de los más altos desempeños. Costará cierto esfuerzo comprender a la docencia como campo de saber y a los docentes como sujetos de saber pues existe aún en las políticas educativas, una perspectiva instrumental del rol docente, "de una u otra manera se insiste en que los maestros continúen siendo pensados con arreglo a condiciones externas, sean éstas los logros de aprendizaje, las demandas y fluctuaciones del mercado, el modelo curricular y ahora las nuevas tecnologías y el conocimiento. En fin, un sujeto pasivo apéndice de un oficio con arreglo a fines que le destituyen su condición de sujeto de saber" (Martínez, Unda, 1995). Asumiendo el docente esta condición de sujeto que desarrolla un saber propio, su ser y su proceder proyectados en la experiencia educativa son ámbitos de construcción de pensamiento pedagógico y en esa medida los educandos recibirán una experiencia educativa motivadora.

Quien gestiona la educación debiera interactuar con los docentes en estas dos dimensiones y abrir sus posibilidades de desarrollo, con delicadeza y firmeza, pues es obvio que el empobrecimiento de la profesión ha significado apagar en ellos el fuego de sus convicciones pedagógicas. Se trata de ayudar a que ese fuego se reavive.

Para ello, entre otras consideraciones, la docencia necesita de autonomía para ejercer su labor. Y es necesario precisar de dónde le viene esta condición autónoma y qué compromisos le plantea. La autonomía del docente se funda en la autonomía del estudiante que es el objetivo y el sentido del acto de educar. La misión del maestro y de toda la escuela es que los niños y niñas desarrollen su capacidad de autonomía, su sentido de libertad y responsabilidad social (Hidalgo-Cuba 1999). Por ello, no es posible que el maestro implemente un tratamiento autoritario orientado a que el principal aprendizaje de niños y niñas sea obedecer o darles un tratamiento que los uniformice a todos sin considerar sus procesos individuales y sus contextos particulares. Para un desempeño de este tipo, el maestro requiere autonomía. Esto trasciende el rol de aplicador de programas curriculares producidos por otros.

Se trata, ahora, de asignar esa función productora de currículo a los maestros de aula, haciendo del currículo nacional un marco orientador. Cumplir esta función requiere superar la condición circunscrita del maestro respecto a sus educandos y su práctica profesional. En este sentido, quienes gestionen la educación local tendrán que tomar en cuenta la necesidad de desarrollar, entre los docentes del territorio, un sentido y una práctica de comunidad profesional. Pero hay que diferenciar comunidad profesional de agremiación o cercanía amical. A la sociedad le interesa que sus educadores piensen y desarrollen la pedagogía con la que educan a nuestros hijos.

Forjar maestros que se asuman como sujetos de saber, que reflexionen su práctica, que desarrollen pensamiento pedagógico, requiere inversión. Hay que invertir en formación, en negociar una administración novedosa del tiempo de los maestros, de los incentivos y del planeamiento del ejercicio docente de modo que ellos dispongan de tiempo para actuaciones diferentes al dictado de clases.

La ventaja de una perspectiva descentralizadora es que los docentes tendrán que ser asumidos como autores y actores del proceso descentralizador y, desde ese reconocimiento, es posible abrir el espacio necesario en la sociedad para que las comunidades locales y los educadores establezcan políticas que hagan posible el ejercicio docente que necesitamos para dar el gran salto en la calidad de la educación.

c. La institución escolar

Ciertamente, los maestros no educan aisladamente, sino en el contexto de sus instituciones educativas. Son éstas el espacio natural para el desarrollo de las comunidades profesionales docentes. Comunidades que reflexionan e innovan sobre práctica educativa pero que también configuran una forma de ser escuela. Y es que el saber pedagógico no se limita a la reflexión sobre lo que hace el maestro en su aula sino que involucra una concepción sobre la escuela y, por tanto, una actuación del educador para dar forma a la institución escolar.

Aquí nos reencontramos con el tema de la autonomía. En el marco de la descentralización, "la autonomía y el mejoramiento de la escuela deben concebirse como parte de la democratización del conjunto del Estado" (Iguiñiz 1998); esta autonomía escolar, entonces, no puede ser pensada como ajena a los planes nacionales de desarrollo educativo; lo mismo ocurre con las posibles administraciones locales.

La escuela, en este sentido, debe ser vista como un nudo en la red de instituciones que trabajan por el desarrollo de un territorio. Pero, como afirma Iguiñiz, para que la escuela aporte al desarrollo social, es necesario que la sociedad aporte al desarrollo de la escuela. La autonomía real es un requisito indispensable, pero son necesarias, también, políticas que le permitan ser una organización capaz de vincularse con las familias, con la comunidad, desde lo educativo y no desde las carencias materiales. El director no tendría que ser un émulo de Palma, de quien se dice, hizo de "mendigo" para llenar los estantes de la Biblioteca Nacional. Nuestros hijos, incluidos los de los alcaldes, no merecen directores que, aunque esforzados, no puedan dedicar su mayor tiempo a la labor de conducción pedagógica.

Para que la descentralización signifique un incremento en la calidad educativa es necesario que se precise qué se va a hacer respecto a la situación de las escuelas, antes de la descentralización o como parte de ella.

En el caso español, recién desde 1999 la administración de la educación está siendo transferida a las Autonomías de modo general, pues antes de ello se dio prioridad a un proceso nacional de Reforma, de modo que lo que se transfiere a las Autonomías son instituciones educativas y grupos profesionales desarrollando ya los procesos de innovación y mejoramiento pedagógico y organizativo de sus escuelas (Embid, 1999).

¿Qué escuelas recibirían los gobiernos locales?, ¿autónomas, con procesos de innovación en marcha, con comunidades de docentes produciendo saber pedagógico? De no ser así ¿qué orientaciones e instrumentos serán dados a las escuelas y a los gobiernos locales para desarrollar a las instituciones escolares?

Es necesario que reflexionemos sobre el significado de la autonomía escolar. Pensamos que la autonomía de la escuela se funda en la autonomía profesional de la docencia. Se trata de la capacidad de decidir por sí mismos pero con un criterio de responsabilidad social. Por ello, la autonomía docente sólo es realizable en tanto la escuela sea una comunidad docente y la autonomía escolar suponga que, desde su saber pedagógico y en un encuentro con el saber de las familias y la comunidad, se dé forma a la escuela y se rinda cuenta de sus logros.

La escuela supone, desde la pedagogía crítica, una dinámica democrática. En este sentido, existe una cierta trayectoria en el impulso dado a los Proyecto Educativos Institucionales, aunque en gran medida éstos han sido tratados burocráticamente, como una tarea más para directores y maestros, como un documento que deben entregar en cierto plazo y que es evaluado (cuando esto ocurre) con criterios de técnicos en planeamiento.

Quienes asuman la gestión educativa local tienen que ver en los PEI un proceso de maduración de las escuelas como comunidades donde el poder y el conocimiento son compartidos y donde cada uno de sus actores puede encontrar un espacio para su desarrollo personal y también una estrategia de creación de comunidades profesionales docentes donde madura su identidad y donde se empoderan respecto de su misión en las sociedades locales.

d. La existencia de redes educativas a nivel del territorio

El desarrollo educativo de un territorio exige una acción de los actores a través de diversas estrategias que les permitan consensuar metas y políticas comunes que orienten el trabajo educativo. Una experiencia en este sentido son las redes de educadores, orientadas a la reflexión de la práctica pedagógica y a la renovación de la escuela. En el caso peruano, existe una larga tradición de equipos de reflexión docente que han significado, recientemente, propuestas como los CAD (círculos de autoeducación docente) promovidos por instituciones como el IPP. También encontramos que el MED ha hecho suya esta estrategia a través de los GIA (grupos de ínter aprendizaje) y, en general, se ha configurado la idea de grupos de maestros en procesos de ínter aprendizaje como estrategia de desarrollo profesional e innovación de la práctica educativa.

Ahora bien, es necesario volver en este punto sobre el sentido de estas redes, pues no se trata de colocarlas en una lógica instrumental sino de desarrollo pedagógico, fundado en la autonomía docente y no para "implementar innovaciones" sino para desarrollar, desde los propios maestros, un ejercicio profesional innovador. Constituyen una estrategia no para el entrenamiento sino para lo que Martínez y Unda llaman "cualificación", entendida ésta como "la puesta en marcha de procesos en los que participan los maestros quienes a través de distintos proyectos –investigación, innovación, experimentación, escritura, proyectos alternativos– se apropian de su trabajo, lo documentan, lo piensan y se piensan a sí mismos en relación con su oficio, con la sociedad, el conocimiento, la cultura." En este mismo sentido, agregan "La condición fundamental de la cualificación, desde esta perspectiva, es crear espacios de trabajo del maestro en relación con aquellas problemáticas que le son propias, no aislándolo ni de su práctica ni de su pensamiento sobre la misma, ni de las problematizaciones que le plantea el ejercicio de la enseñanza".

Otra experiencia es aquella orientada por el desarrollo de alianzas entre las escuelas y las fuerzas vivas de un territorio para el mejoramiento educativo, constituyendo agrupaciones de carácter intersectorial. En esta experiencia, diversos sectores del Estado (salud, policía, escuelas, municipio) y de la sociedad local (organizaciones y líderes sociales, iglesia) establecen acuerdos para realizar acciones como diagnósticos educativos, identificación de problemas y determinación de metas educativas en el territorio, así como para el desarrollo de proyectos de mejoramiento educativo a nivel local. Fruto de esta experiencia son, por ejemplo, los "mapas de la riqueza educativa" elaborados participativamente en espacios educativos que involucran a estos diversos actores y que posibilitan, en medio de las carencias, que se construyan visiones compartidas sobre el desarrollo educativo y que se dé pie a iniciativas (como los proyectos de mejoramiento educativo local) y al diálogo y a la negociación cultural en el territorio.

e. La negociación cultural

¿Cómo se determinan los fines, los contenidos y los procedimientos de la actividad educativa?, ¿qué papel juegan los gobiernos locales, las organizaciones, las familias? Habitualmente se piensa que éstos son temas restringidos a los profesores, que son ellos quienes deben hacer tales determinaciones, pues son propias de su especialización, y que la población no posee los saberes para participar en este debate. Ya hemos visto, sin embargo, que por un lado, los docentes no acceden realmente a estas determinaciones, por lo cual es necesario revalorar su autonomía profesional para que ésta sea ejercida con un criterio de responsabilidad social. Por ello, esta determinación es una negociación cultural en la relación entre escuela, familias y comunidad.

Esta relación es sustantiva pues pone el énfasis en lo que se ha venido a considerar la descentralización curricular, como forma de tornar la educación que brindan las escuelas en educación pertinente a los intereses y necesidades de las poblaciones.

El grado de pertinencia de las experiencias de la escuela con el entorno sociocultural da cuenta de la medida en que el proceso descentralizador ha significado un encuentro entre los actores educativos locales. Quienes gestionen la educación en el nivel local tienen que aprender a descubrir la existencia de esta relación y a mensurarla, evidentemente, de acuerdo a la visión que se tenga del desarrollo local.

Vinculado a este encuentro entre actores locales, surge el concepto de comunidad educadora, en la consideración de que es en la comunidad (como experiencia de socialización y de conocimiento) que se forman las nuevas generaciones. La idea de comunidad educadora, con o sin municipalización de la educación, nos abre a la necesidad de que los gobiernos locales desarrollen políticas culturales orientadas al conjunto de la población. Desde el gobierno local, el desarrollo educativo está inmerso en la política cultural local. Para la escuela y los educadores, tal política se convierte en un referente para establecer un vínculo entre producción del curriculum y producción cultural de la vida social de una localidad.

En un sector que atiende a un tercio de la población del país, la Cooperación Internacional juega un papel importante aunque necesariamente limitado. Su importancia destaca en especial cuando se dirige a situaciones específicas que requieren un tratamiento particular.

Durante la década se ha desarrollado un número muy amplio de proyectos y programas con apoyo de la Cooperación Internacional. Entre otros, el Ministerio de Educación cuenta con los siguientes proyectos auspiciados por Cooperación Internacional:

En el marco del Programa Principal de Educación de UNESCO que tiene como objetivos principales la erradicación del analfabetismo, lograr una educación general de entre 8 y 10 años para todos los niños en edad escolar; y mejorar la calidad y la eficacia de los servicios d