Monografias | Naturaleza Juridica del municipio argentino

La controversia acerca de la naturaleza jurídica del municipio parece haber sido generada, en la doctrina jurídica de nuestro país, por el eminente constitucionalista y administrativista Rafael Bielsa, con su libro Principios de régimen municipal, publicado en 1930. Empero, el debate se venía gestando solapadamente desde hacía varias décadas. Esta discusión jurídica se proyecta, asimismo, por lo que toca a las autonomías científica y didáctica del derecho municipal: ¿es o no parte del derecho administrativo? La corriente que sostiene la autonomía del municipio en el derecho argentino y la del derecho municipal dentro de la “enciclopedia de las ciencias jurídicas”, según la doctrina municipalista imperante, está representada por la “Escuela de La Plata”, fundada por Adolfo Korn Villafañe, profesor de Derecho Público Provincial de la Universidad Nacional con sede en dicha ciudad, seguido primero por Tomás Diego Bernard y luego por Ricardo M. Zuccherino, también docentes en dicha casa de altos estudios. En cambio, la corriente que defiende la tesis contraria sería la denominada “Escuela del Litoral”, cuya cabeza fue Bielsa.

No comparto esta división: Bielsa también enseñó en La Plata, y Alcides Greca, de la Universidad Nacional del Litoral (Santa Fe), tras suscribir en una primera época la doctrina de aquél, luego de la postrera edición de su Derecho y Ciencia de la Administración Municipal, se sumó a la corriente contraria[1]. Además, uno de los municipalistas más prestigiosos de nuestro país y de América, Salvador M. Dana Montaño, de la Universidad del Litoral, siempre levantó la bandera de la autonomía municipal.

A la corriente encabezada por Bielsa la llamo autarquista, y a la opuesta, autonomista. En general, quienes militan en la primera son administrativistas, aunque también hay unos pocos constitucionalistas que participan de esta doctrina. En cambio, los constitucionalistas, los especialistas en derecho municipal y una creciente cantidad de administrativistas adhieren a la segunda. Asimismo, en este último caso hablo en términos generales.

La mera agrupación de los juristas en dos grandes corrientes es una simplificación necesaria para llenar fines didácticos, pero tiene una consecuencia negativa: no permite apreciar la rica variedad de pensamientos.

Respecto a qué significa autonomía, tengo para mí que debe ser respetada su acepción tradicional, admitida por la Gramática. Autonomía es, pues, como lo dice su etimología griega, auto-nomos, darse un ente las leyes para su gobierno o administración, aunque no pueda dictar todas esas normas, como ocurre con los Estados locales o provincias de los Estados federales (Brasil, Estados Unidos de América, México, la República Argentina), que son innegablemente autónomos.

Contra la línea autarquista sostengo que no sólo son autónomos los entes que se dan su propia “constitución” o “carta orgánica”; sino también las personas de derecho público que poseen una particular libertad de acción para llenar sus propios fines, bien que, desde luego, subordinados a ciertas normas superiores, que no se dan por sí mismas. Tal lo que pasa con nuestras provincias, subordinadas, en el ejercicio de sus poderes constituyentes indiscutibles, a los preceptos de la Constitución Nacional. Por ende, los municipios llamados “de delegación” (los que no se dan su “carta orgánica”, sino que son regulados por una ley orgánica dictada por la Legislatura de la provincia a la que pertenecen), son únicamente menos autónomos, pero autónomos al fin, que los municipios llamados “de convención”. Todo ente autónomo es autárquico, mas no a la inversa.

Surge palmariamente que la tesis de Bielsa y su despectiva referencia a los juristas de la corriente antagónica carecen de suficiente sustento científico y que hecha injustificadamente por tierra una inmemorial tradición política y jurídica. ¿Se puede decir que jurisconsultos como Bidart Campos, Vanossi y Sánchez Viamonte usaron o usan una terminología técnicamente inapropiada? ¿Cómo equiparar a las municipalidades, electas por el pueblo en forma directa, cuyos derechos y deberes están expresamente indicados en la Constitución provincial, la cual no puede dejar de ocuparse de ellas y de asegurarles explícita y concretamente su existencia (artículo 5º de la Constitución federal) con entes de existencia contingente como los bancos oficiales, las empresas estatales, etc.? No en balde el principal jurista argentino del siglo XIX, Dalmacio Vélez Sarsfield, en el Código Civil, puso a los municipios entre las personas de existencia necesaria, junto con la Nación, las provincias y la Iglesia Católica, entes cardinales de la organización institucional argentina. Otra cosa que noto es que los integrantes de ambas corrientes (sobre todo los de la autarquista) consultaron exiguamente la historia concreta[2].

En síntesis: todos los municipios argentinos son autónomos, lo que no implica que puedan sancionar sus propias cartas orgánicas (facultad que gozan sólo si la Constitución provincial se la concede). Autonomía implica: autoadministración o autarquía, facultad de dictar leyes en sentido material y con carácter imperativo, dentro de su competencia; autocefalía, y autarcia. Por ende, a los poderes públicos provinciales o nacionales les está vedado inmiscuirse en el ámbito propio de las comunas, excepto en los casos contemplados en la Constitución local. Los municipios no surgen exclusivamente por factores naturales, sociológicos o legales. Únicamente son municipios los territorios habitados que son regidos por una municipalidad.

Comparto las ocho razones que esgrimió la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Rivademar” (1989) para tener a los municipios como autónomos[3], si es que este carácter no importa una “autonormatividad constituyente”.

Al negar la naturaleza autónoma del municipio argentino y, en general, del iberoamericano, se abandonaría una noble tradición jurídica heredada e indiscutida (aunque, es verdad, varias veces negada en los hechos) que reinó hasta bien entrado el siglo actual y que hoy siguen los países iberoamericanos, principalmente los de organización federal, con el cálido apoyo de todos los congresos internacionales de Derecho Municipal.

El artículo 5º de la Constitución Nacional debe ser interpretado a la luz de la situación histórica en que fue sancionado: las tesituras municipalistas de Esteban Echeverría, maestro de la generación de 1837, y de Juan B. Alberdi (menos fervoroso), la originalidad de esta disposición (inexistente en el modelo estadounidense y en el proyecto alberdiano), el decreto de Urquiza de 2 de septiembre de 1852 y la ley dictada por el Congreso Constituyente el 6 de mayo de 1853[4]. Hago mías las aserciones de Máximo I. Gómez Forgues, catedrático de la Universidad de Buenos Aires hace cincuenta años, que en el apogeo del autarquismo municipal así interpretó el artículo 5º de la Constitución Nacional: “La Constitución habla de asegurar, no de establecer el régimen municipal. Hay un matiz, una diferencia esencial en ello. Establecer vale tanto como crear, fundar. Asegurar es, en cambio, proteger, amparar algo que existe o tiene derecho a existir por sí mismo, para que se desarrolle y viva conforme a su naturaleza. Se dirá: ¿pero es que acaso existían los municipios al tiempo de dictarse la Constitución? No existían, es verdad, las municipalidades como instituciones organizadas, pero existían las comunidades de vecinos, la base humana de los municipios; existían las relaciones y la convivencia del grupo comunal. Lo que ocurría era que las funciones ordenadas a dirigir esas relaciones y atender esos intereses –materiales, éticos– del grupo estaban en manos de gobiernos provinciales”. Y concluyó sus atinadas reflexiones con este párrafo: “La Constitución impuso a las Provincias, perentoriamente, la obligación de colocar esas funciones o poderes en su centro natural. De aquí que a mi ver, no resulte exacto decir de las Municipalidades que son delegaciones de los gobiernos de Provincia, lo que evoca la idea de una atribución graciosa o revocable de facultades, cuando en realidad se trata del reconocimiento de la capacidad del grupo comunal para su propia dirección, para su autogobierno”. Gómez Forgues pensaba que los municipios de las provincias no sólo no eran simples entes administrativos, sino que, citando una antigua sentencia de la propia Corte Suprema federal, sostuvo que los antecedentes históricos producidos por los constituyentes de 1853 (en este sentido, cabe recordar la ley de 6 de mayo de dicho año, que dictó el mismo Congreso Constituyente, por la que organizaba la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Capital Federal en virtud del primitivo artículo 3º de la Constitución), “demuestran claramente que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires no es ni ha sido una simple repartición administrativa nacional”[5].

Quedan, pues, las provincias en completa libertad para escoger el régimen municipal que crean conveniente, pero siempre que a los municipios les reserven un mínimo de libertad, independencia lato sensu o autonomía.

Jorge Juan Cortabarría

Abogado (Universidad de Morón) y Doctor de la Universidad de Buenos Aires

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