Monografias | El dominio del subsuelo La desregulación del sector hidrocarburífero. La privatización de YPF y sus consecuencias políticas y económicas

Índice
1. El dominio del subsuelo
2. La desregulación petrolera
3. Reestructuración y desregulación del Gas Natural
4. La privatización de YPF y sus consecuencias políticas y económicas

1. El dominio del subsuelo

El dominio del subsuelo y de las riquezas que yacen en él han sido siempre un tema controvertido en todas las naciones y Latinoamérica no escapa a esa cuestión que reviste principalmente carácter político.
En el continente americano coexisten dos tradiciones institucionales absolutamente distintas, vinculadas a legado británico e ibérico respectivamente, como respuestas a este interrogante de fundamental importancia para el desarrollo económico de cualquier país: la propiedad privada de los recursos del subsuelo, en el caso de EE.UU, y la propiedad estatal de los mismos en América Latina.
En el caso específico de América Latina, y como consecuencia de la herencia institucional de España y Portugal, rigió el régimen regalista, por el cual el rey o el estado eran los propietarios de las riquezas del subsuelo. Ya antes del descubrimiento de América, las Ordenanzas de Alcalá de 1348 establecían que el Rey de Castilla era propietario de las riquezas del subsuelo, tendencia que se vió acentuada con las riquezas minerales halladas en el Nuevo Mundo, objetivo sustancial de la política colonial.
La independencia de los países de la región reafirmó este principio, pasando lo que era del rey al dominio de los estados nacionales. La propiedad estatal de los hidrocarburos abrió las puertas a una fuerte regulación del sector e inclusive a la creación de empresas estatales orientadas a la apropiación por parte del estado de la renta del petróleo y del gas. Tal fue el caso de YPF (Argentina), PETROBRAS (Brasil), PEMEX (México) y PDVSA (Venezuela), entre otras.
En Venezuela se sostiene que no sólo los yacimientos son propiedad del estado ("por razones de conveniencia nacional" como establece la Ley y su Constitución Nacional) sino que su Ley Orgánica reserva al estado la propiedad , industrialización y comercialización de hidrocarburos. La situación de Brasil es similar: su ley de hidrocarburos (Ley 9478, de 1997) consagra el principio constitucional de reservar al gobierno federal la propiedad de los yacimientos.
Similares disposiciones pueden encontrarse en las leyes de Bolivia (Ley 1689 de 1996), Costa Rica (Ley 7399 de 1997), Ecuador y México, único "gigante" de hidrocarburos que no ha admitido la ingerencia privada en algún aspecto del proceso (Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios de 1993).
Sin embargo, no todos los países de la Región disponen de su subsuelo. Algunos distinguen entre propiedad de los yacimientos de la propiedad de los hidrocarburos. La ley peruana Nº 26.221 de 1993 no prevé que el Estado sea el propietario de los yacimientos de hidrocarburos. Esta ley se refiere a los "hidrocarburos in situ", lo cual difiere del concepto de "yacimiento" (el yacimiento es el lugar donde se encuentran los hidrocarburos). El caso de Perú es el que más se parece al régimen legal de la Argentina por cuanto se determina, por un lado, la propiedad estatal de los yacimientos pero, por otro, el dominio sobre los hidrocarburos que se extraigan es de terceros; esto permite la presencia de concesionarios que se convierten en los titulares del dominio de los hidrocarburos.
La Argentina, tal como se adelantó en el párrafo anterior, adoptó, luego de algunos vaivenes, un régimen dominial-regalista, por el cual el recurso pertenece al Estado pero puede ser explotado por el sector privado mediante el pago de una regalía que, ordinariamente, es del 12% de la producción bruta de hidrocarburos, admitiéndose algunas deducciones. El régimen fiscal es el general para las actividades económicas en el país.
Durante muchos años, siguiendo una corriente sostenida en varios países, el monopolio virtual de la exploración y explotación de hidrocarburos recayó en la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), al igual que el transporte y la distribución del gas natural (Gas del Estado). La identificación de los hidrocarburos con aspectos relacionados a la estrategia nacional y a la soberanía, hicieron que algunas decisiones políticas que habilitaban el acceso del capital privado, fueron más tarde revocadas.
En 1967, con la promulgación de la Ley 17319, durante el gobierno dictatorial de Onganía, dicho acceso quedó cristalizado
mediante la consagración del régimen de permisos de exploración y concesiones de explotación y transporte de hidrocarburos. Esta norma, aún vigente, declara no obstante que los hidrocarburos yacentes constituyen patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado Nacional. A partir de la vigencia de la Ley 24.145, quien modifica un principio basal de la Ley 17.319: el dominio de los yacimientos de hidrocarburos, se encuentra pendiente la adaptación de dicha ley para recoger la transferencia de dominio de los yacimientos a las provincias. En este sentido cabe acotar que el dominio de los hidrocarburos es determinante de la uniformidad de la política energética y de la condición de autoridad de aplicación de la ley. No se equivoca Montamat al señalar que la federalización del dominio originario de los hidrocarburos "ha herido de muerte la vigencia de la Ley 17.319, y ha determinado la necesidad de contar con una nueva ley en la materia".
A pesar de la habilitación dada por la Ley 17.319, por varios años más, los hidrocarburos fueron explorados y extraídos por YPF, sea por sí o con la colaboración de contratistas que la misma norma le autorizaba a utilizar.
Primero la Ley 21.778, de contratos de riesgo, y luego el llamado Plan Houston, lanzado en el año 1985, fueron intentos de aliento a la inversión exploratoria (el segundo más agresivo que el primero), que se mantuvieron en la esfera de control de la actividad por parte de YPF.
La desregulación general de la economía que tuvo lugar en el país a partir de inicios de la década pasada, se plasmó en este sector de la actividad económica por la sanción y promulgación de la Ley 23.696, llamada de "Reforma del Estado", que delegó atribuciones al Poder Ejecutivo Nacional para concretar diversas privatizaciones de entidades, activos y actividades estatales entre las que quedaban comprendidas las de YPF. De este modo, en la Argentina se puso en marcha el régimen de concesiones, en otros países también conocido como licencia o permiso, en lugar de los tradicionales esquemas del risk service contract o el de production sharing agreement.

2. La desregulación petrolera

En 1989, el gobierno nacional dispuso un cambio total en la forma de encarar el negocio petrolero mediante la sanción de los decretos 1.055/89, 1.212/89 y 1.589/89. Estas normas, si bien están basadas en la ley 17.319, cambiaron diametralmente el sentido y la orientación de la política petrolera en Argentina.
El programa de desregulación del mercado petrolero tuvo como primer objetivo introducir ciertas formas de mercado a un sector en el cual la actividad pública eliminó todas las características técnicas de un mercado siquiera medianamente competitivo.
La secuencia de estos decretos y las principales medidas instrumentadas es la siguiente:

• Decreto 1.055/89 (10/10/89). Este Decreto determina la creación de un mercado libre de petróleo crudo, básicamente en las etapas de exploración y explotación (upstream).

Las principales medidas de este decreto son:

• Concesión de áreas de interés secundario cuya producción diaria no haya superado (en 1988) los 200 m³ de petróleo.
• Asociación de empresas privadas con YPF en las áreas centrales.
• Libre disponibilidad del crudo para el producido por las empresas privadas en las áreas de interés secundario , en las áreas centrales (de acuerdo con su porcentaje de asociación) y en las antiguas concesiones.
• Establecimiento de la opción de libre disponibilidad para los hidrocarburos obtenidos en virtud de contrataciones correspondientes al quinto llamado del Plan Houston.
• Autorización para importar crudo por parte de la Secretaría de Energía.
• Decreto 1.212/89 (8/11/89). Este Decreto marca las reglas de juego para el sector refinación y comercialización (downstream), permitiendo la libre importación y aboliendo las asignaciones de crudo que realizaba la Secretaría de Energía. Asimismo, se desreguló la instalación de refinerías y bocas de expendio y se liberaron los precios de todos los productos derivados.

Este instrumento establece los siguientes objetivos: por un lado, "la desregulación del sector hidrocarburos, para lo cual se establecen reglas que privilegian los mecanismos de mercado par la fijación de precios, asignación de cantidades, valores de transferencia y/o bonificaciones en las distintas etapas de la actividad"; por el otro, "las autoridades promoverán la existencia de una franca y leal competencia en igualdad de condiciones para todas las empresas que actúan en el sector, estatales y privadas".
Las principales medidas de este Decreto son:

• Ampliación del mercado libre: Se instruye a YPF para que renegocie los contratos de explotación de petróleo con el fin de reconvertirlos al sistema de concesiones o asociación con YPF, estableciendo la libre disponibilidad de petróleo crudo producido por estos nuevos concesionarios.
• Plazo para la asignación de crudos: Establece a partir del 31/12/90 (o, como cláusula gatillo, cuando se produzcan 8.000.0000 de m³ de libre disponibilidad), la eliminación de la asignación de cuotas de crudo por parte de la Secretaría de Energía.
• Libre importación y exportación de petróleo crudo y productos derivados: Se elimina el requisito de autorización previa y se establece que la importación de crudo y derivados quedará sujeta a la política arancelaria general.
• Libertad de precios: Establece que a partir del 1/1/91, los precios del petróleo se pactarán libremente. Asimismo, "quedarán liberados los precios de todos los derivados del petróleo, en todas sus etapas".
• Libre instalación de refinerías: "La instalación de capacidad adicional de refinación será libre, sin otro requisito que el cumplimiento de las normas de seguridad y técnicas".
• Libre instalación y titularidad de bocas de expendio a partir del 1/1/91.
• Decreto 1.589/89 (27/12/89. Este Decreto reafirma la apertura económica del sector estableciendo la libre importación y exportación de petróleo y derivados y la eliminación de derechos y aranceles.
• Otras disposiciones: La desregulación se completó mediante una serie de decretos que, si bien son de menor jerarquía, contribuyeron a configurar un mercado petrolero sustancialmente distinto al vigente en décadas anteriores.

Estos Decretos fueron:

• Decreto 2.733/90 (28/12/90), mediante el cual se modificaron los impuestos a los combustibles, estableciendo un importe de suma fija para cada tipo de derivado del petróleo.
• Decreto 2.778/90 (31/12/90, que transformó la forma jurídica de YPF convirtiéndola de sociedad del estado en sociedad anónima. Asimismo, se aprobó un importante plan de transformación empresaria y modificación de los estatutos de la sociedad.
• Decreto 44/91 (7/1/91), que reglamentó el transporte de hidrocarburos (marco regulatorio de oleoductos y poliductos). Mediante esta norma se establece que "el transporte de hidrocarburos líquidos será efectuado como servicio público, asegurando el acceso abierto y libre, sin discriminación, por la misma tarifa en igualdad de circunstancias". Este decreto tiende a nivelar las tarifas de transporte por ductos con los valores internacionales.
• Ley 24.145: Las medidas encaradas a través del Decreto 2.778/90 de transformación de YPF fueron ratificadas por la ley 24.145, del 6 de noviembre de 1992, que fundamentalmente determinó la privatización de YPF y la federalización de los hidrocarburos. Esta ley otorga a las provincias el dominio de los yacimientos a las provincias en cuyos territorios se encuentren, la concesión a YPF de ciertos oleoductos y poliductos, la transformación empresaria y el mecanismo de venta de las acciones, así como el destino de los fondos de dicha venta.

Pendiente la transferencia de dominio dispuesta por la Ley 24.145, la Convención Constituyente de 1994 incorporó al artículo 124 de la Constitución Nacional un párrafo estableciendo que "corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio": se trata de un acto de discernimiento de los recursos naturales para el futuro, dando satisfacción política y jurídica a las provincias que durante tantos años batallaron en pos de ese reconocimiento. El alcance de este dominio originario en nada afecta a los derechos otorgados bajo las prescripciones de las Leyes 23.696 y 17.319 –que gozan de la garantía de inviolabilidad de la propiedad privada consagrada por los artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional-, ni a las facultades del Congreso Nacional para dictar el Código de Minería y toda legislación sustantiva en materia de explotación de yacimientos de minerales.
En un régimen de dominio federal (nación o provincias según el territorio de localización de los yacimientos), en principio puede existir pluralidad de políticas sectoriales además de la obvia dispersión jurisdiccional. Por otro lado, la federalización de los hidrocarburos, ha obligado a plasmar en una nueva ley, un acuerdo transaccional entre el Estado Nacional y las provincias hidrocarburíferas de manera de evitar la heterogeneidad en la política petrolera argentina, la reproducción de estructuras burocráticas costosas y la diáspora jurisdiccional.
La transacción, plasmada en el nuevo proyecto de ley, corresponde las siguientes directrices:
Autoridad Política: Estado Nacional – Secretaría de Energía (política de hidrocarburos, reglamentación de la ley).
Autoridad Concedente: Estado Nacional/Provincias (permisos exploratorios, concesiones de explotación, concesiones de transporte)
Autoridad de Control: Estado Nacional/Provincias (control de regalías, control ambiental, servidumbres, regulación de ductos).
Autoridad Reglamentaria y de Alzada Interjurisdiccional: Ente Federal de Hidrocarburos (reglamentación sobre pago de regalías, explotación racional de los yacimientos, venteo de gas, medio ambiente, seguridad, aspectos técnicos referidos a combustibles líquidos y gaseosos, reglamentaciones procedimentales, etc. Facultades jurisdiccionales de alzada respecto de las decisiones de la autoridad de contralor).

3. Reestructuración y desregulación del Gas Natural

Las consideraciones sobre la producción de gas natural no difieren de las enunciadas para los hidrocarburos en general. El régimen de transporte y distribución de este hidrocarburo se mantiene regulado con carácter de servicio público prestado por empresas privadas, pero sometido a un intenso control estatal por su calidad de monopolio natural.
La Ley 24.076 regula el Servicio Público Nacional de Transporte y Distribución de gas.
Los objetivos principales perseguidos con la privatización de Gas del Estado S.E. fueron:
- Incrementar la eficiencia
- Promover las inversiones
- Independizar la prestación de los servicios de su regulación
- Completar la desregulación del sector de hidrocarburos (iniciada en 1991)
La Ley adopta el sistema de "acceso abierto" para garantizar la libre disponibilidad del gas, obligando a los transportistas y distribuidores a permitir el acceso indiscriminado de terceros a la capacidad de transporte y distribución de sus respectivos sistemas que no esté comprometida para satisfacer la demanda contratada. Asimismo excluye al Estado como empresario-prestador del servicio estableciendo que el derecho de transporte y distribución sólo puede ser ejercido por personas jurídicas de derecho privado.
La necesidad de una adecuada regulación proviene del hecho que la industria del gas produce bienes no transables ( o de muy difícil transacción) internacionalmente que se transportan y distribuyen a usuarios finales bajo condiciones monopólicas.
A partir de la Privatización de Gas del Estado S.E. (28/12/92) la regulación del sector se basa en reglas claras que apuntan a:
- Promover condiciones de competencia
- Regular lo mínimo e indispensable.
El esquema adoptado con la reestructuración del sector distingue diferentes etapas con sus respectivos actores: producción, transporte y distribución. El espíritu de la Ley 24.076 se basa en incentivar la competencia en todos los sectores, reconociendo que en las etapas de transporte y distribución es mucho más difícil conseguirlo y por ende en ellas se acentúa la regulación.
La etapa de producción se encuentra totalmente desregulada. En Argentina se han detectado hasta el momento diecinueve cuencas de sedimentación, de las cuales sólo cinco se encuentran en producción: la Noroeste, la Cuyana, la Neuquina, la Austral y la del Golfo de San Jorge. Estas cinco cuencas se encuentran explotadas por YPF S.A. ya privatizada, y otras muchas compañías privadas. La producción de Gas proviene por la explotación de concesiones logradas en licitaciones internacionales, por contratos anteriores convertidos en concesiones actuales, por concesiones otorgadas por Ley No 24.145 a YPF S.A. o por explotación de yacimientos derivados de concesiones de exploración. Las diferentes áreas de producción y exploración aún disponibles serán puestas a disposición de los interesados a través de licitaciones internacionales.
La etapa de transporte está a cargo de dos empresas cuyas tarifas están reguladas, que no pueden comprar ni vender gas excepto que sea para consumo propio, que deben asegurar el libre acceso al sistema de transporte sin discriminación alguna, y cuyas ganancias sólo puede ser derivada del servicio que prestan.
La etapa de distribución fue concesionada a ocho operadores que prestan sus servicios en forma monopólica dentro del área que les fue asignada. Sus tarifas son reguladas y se fija un máximo por el Estado. Sus utilidades provienen de la venta de gas a los Usuarios, previa compra y negociación de contratos de provisión de gas con los productores y de los servicios de peaje con las transportistas. Para crear mayor competencia se permite que cualquier Gran Usuario pueda convenir la compra de gas directamente con los productores (by-pass comercial), o bien conectarse directamente al gasoducto troncal (by-pass físico). Dado el sistema de tarifa máxima adoptado estas alternativas permiten otorgar descuentos tarifarios a los grandes usuarios mientras éstas cubran los costos de prestación del servicio. Otra forma de alentar la competencia es el esquema que ofrece a los Usuarios "alternativas contractuales" de elección de servicios, pudiendo pactar con las empresas prestadoras las condiciones de suministro del servicio.
La Autoridad de Aplicación en todo lo referente a la producción es la Secretaría de Energía a través de la Ley No 17.139, para las etapas de transporte y distribución es el Ente Nacional Regulador del Gas a través de la Ley No 24.076.
La exportación de gas natural se encuentra sujeta a permiso previo, el que tiene por objeto vigilar el abastecimiento del mercado interno, que es un concepto en evolución. En los círculos especializados se reconoce que el mejor crecimiento en las reservas y producción de gas se ha dado bajo el marco del incentivo que implica la libertad para elegir el mercado o destino posible. Por lo tanto, la adecuada atención de las necesidades del consumo interno se verifica cuando las condiciones económicas en vigencia incentivan la continuidad de la inversión exploratoria y de desarrollo.

4. La privatización de YPF y sus consecuencias políticas y económicas

La importancia de tener una política energética. El pensamiento nacional vs. El neoliberalismo energético.
Los Estados modernos pueden tener, a grandes rasgos, tres clases de gobiernos según su organización económica; pueden ser socialistas, donde el gobierno planifica su economía e interviene para ello a través de empresas estatales, pueden ser capitalistas, donde el Estado deja a la libre iniciativa privada la actividad empresarial, o por último pueden ser mixtos, combinando los dos conceptos anteriores. Pero todos los Estados serios, incluyendo los capitalistas por cierto, tienen definido lo que se denomina el interés nacional. Son aquellas cuestiones vitales para el desarrollo armónico y existencia de las naciones, por lo que trascienden a los gobiernos. Si bien, según el país, se pueden numerar diversas cuestiones que constituyen el interés nacional, deben ser pocos, por no decir ninguno, que no incluya en estos la cuestión energética. Así lo entendieron las dos fuerzas políticas mayoritarias del país a lo largo del siglo XX, esto es el Radicalismo y el Peronismo. El primero, desde sus orígenes a fines del siglo XIX y el segundo, a partir de la segunda mitad del siglo XX, se caracterizaron por la administración racional y en beneficio del bienestar general de los bienes estructurales y de pertenencia común, especialmente los estratégicos, no renovables y escasos, como los hidrocarburos. Así lo demuestran las gestiones presidenciales de Irigoyen, creación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales y designación del Gral. Enrique Mosconi a cargo, e Illia, anulación de los contratos petroleros celebrados durante el gobierno de Frondizi. La creación de Gas del Estado y Agua y Energía y, especialmente, el contenido del artículo 40 de la Constitución Nacional del ’49, sancionada durante la primera presidencia del General Perón, marca la coincidencia del Peronismo con las posiciones irigoyenistas en defensa del patrimonio nacional y señala una concepción de avanzada sobre los servicios públicos, vigente en las naciones más desarrolladas del mundo.
A comienzos de la década del ’90, el gobierno nacional decide instrumentar medidas tendientes a recrear un estado capitalista moderno y por lo tanto lleva adelante una intensa etapa de privatizaciones. En este marco, el proceso transformador (modo elegante de decir "entregador") argentino alcanzó aspectos únicos, puesto que ningún país del mundo eliminó su empresa estatal y al mismo tiempo dio en concesión, sin participación nacional, todo su subsuelo.
El argumento esgrimido por el "establishment", y que hizo suyo el gobierno menemista, fue "Era la única empresa petrolera que daba pérdidas".
Esta afirmación esconde voluntariamente muchas verdades, entre ellas, no se dice que durante la dictadura militar se obligó a YPF a tomar préstamos internacionales dirigidos no a su evolución sino al tesoro nacional, que se la conminó a mantener una política de subsidios económicos a otras empresas, que otorgó subvenciones sociales y territoriales, que contribuía a financiar los regímenes jubilatorios, que invertía en rutas y hospitales regionales, fundaba pueblos, establecía infraestructura de comunicación en zonas alejadas del país, vendía combustibles en los lugares más alejados, donde las empresas competidoras no tenían interés en llegar.
En suma, con la privatización se llevó a cabo una fenomenal transferencia desnacionalizadora de la economía petrolera. Incluso hubo transferencia de la renta petrolera a través de la privatización de los yacimientos.
La política energética del menemismo se construyó sobre actos que rayan lo escandaloso para cuya protección necesitó contar con una justicia dependiente que todavía subsiste, en una clara demostración que los intereses de "los ganadores del modelo socioeconómico" aplicado siguen bien resguardados. Recordemos que esas leyes privatizadoras se aprobaron en bochornosas sesiones parlamentarias, de quórum sospechosamente logrado, con controles ejercidos desde los palcos, "diputruchos" y rumores de sobornos mucho mayores a los que han provocado la reciente crisis del Senado. Dichas leyes dieron lugar a marcos regulatorios adaptados para proteger los intereses empresarios, creando de esta forma, una manifiesta desigualdad jurídica en desmedro de la población en general. En el caso de los hidrocarburos, como se ha desarrollado anteriormente, mediante simples decretos se han modificado o desconocido aspectos sustanciales de leyes, tales como la de Hidrocarburos (Nº 17.319) y de Reforma del Estado (Nº 23.696), por ejemplo.
En suma, la política energética de un país consiste en establecer cómo éste se va a desarrollar y crecer a partir de los recursos con que cuenta. Si no tiene ninguno, será un país importador de energía (gas, petróleo, electricidad), con lo que su costo de producción será más alto y deberá buscar la reducción de los costos en algún otro segmento de la cadena productiva (eximición de algunos impuestos, por ejemplo). Pero si es productor de energía, sus planteos serán sobre cómo conservarlos, cómo hacerlos más eficientes, más accesibles, etc.
Diez años después, son muchos los expertos y analistas que coinciden en caracterizar como urgente la realización de estudios independientes para poder clarificar y debatir las verdaderas consecuencias económicas, sociales y políticas de la privatización del petróleo.
Dicha postura encuentra su sustento en las "numerosas contradicciones entre los resultados obtenidos y los argumentos utilizados para llevar adelante el proceso privatizador":

• Caída de precios por mayor eficiencia de la producción;
• Ampliación del horizonte de reservas de hidrocarburos del país;
• Aparición de la competencia en el mercado de crudos y de combustibles;
• Incremento de la inversión en todas las etapas de la industria petrolera –desde la exploración hasta la distribución de combustibles-;
• Aumento de la ocupación de los trabajadores por los mayores niveles de actividad;
• Participación de los trabajadores en la propiedad de la ex empresa YPF;
• etc.

Está claro que estos objetivos (o promesas) no se cumplieron, dado que, en contraposición con estas metas, en Argentina se tienen los precios internos de nafta al consumidor más altos entre los países productores de la región, durante estos diez años se hizo una manipulación de la cuantificación de las reservas, se conformaron oligopolios en muchas de las actividades de la industria y se ha abusado de las posiciones de dominio; también se tiene una ausencia de inversiones reales en la exploración (puesto que las realizadas fueron sustancialmente financieras, de adquisición de yacimientos o de compra de acciones societarias).
Estos temas, junto a otros, deberían ser materia de un programa independiente de investigación a llevar a cabo por el Estado Nacional y la Provincias involucradas.

Etapa final de la privatización de YPF: Repsol-YPF S.A.
Finalmente, el proceso privatizador iniciado en 1990 cuando el Estado argentino se desprendió de la empresa, culminó en 1998 cuando apareció un comprador concreto que fue la española Repsol S.A.
Repsol, que tiene una historia similar a YPF en el sentido que primeo fue estatal y luego privatizada, traza a partir de 1997, cuando dicho proceso finaliza y la empresa se vende a accionistas mixtos y privados, su objetivo principal: maximizar la rentabilidad de sus acciones.
Para llevar a cabo este fín, Repsol empleó una estrategia para incorporar a su actividad una empresa que le permitiera satisfacer sus objetivos en función de cuatro pilares fundamentales:

1. Mantenimiento del liderazgo en las actividades tradicionales de Repsol en el mercado español;
2. Lograr un crecimiento en exploración y producción mediante el desarrollo de nuevos descubrimientos y adquisiciones, dando prioridad a las reservas de gas natural para el mercado doméstico;
3. Asegurar una expansión internacional, principalmente en Latinoamérica, a través de la adquisición de una empresa petrolera;
4. Satisfacer el mercado eléctrico interno con bajos costos, a partir de la generación de energía eléctrica con gas natural propio.

La petrolera indicada para todo ello era la argentina YPF, que si bien ya estaba privatizada fue adquirida por Repsol en 1998.
Si se evalúan las situaciones de Repsol y de YPF antes y después de la compra en 1998, la fusión le permite a la empresa española alcanzar los niveles internacionales de las grandes empresas petroleras del mundo. Antes de 1998, los activos de Repsol estaban repartidos de la siguiente manera: Industrialización y Comercialización, 42%; Gas, 27%; Exploración y Producción, 23% (de los que la mayor parte corresponde a Producción).
Los activos de YPF, por su parte, se componían así: Exploración y Producción, 64%; Industrialización y Comercialización, 32%.
En este sentido las grandes petroleras internacionales mantienen sus activos concentrando el 50% en Exploración y Producción, y el 30% en Industrialización y Comercialización, aproximadamente.
De esta manera, los activos de Repsol y los de YPF se complementaban para cumplir con dicho niveles y servir para la obtención de una mayor rentabilidad; el resultado de esta fusión, lleva a Repsol a ganar en Exploración y Producción, pasando del 23% al 39%, manteniéndose en los niveles internacionales de Industrialización y Comercialización (30-40%). Pero es sabido que la inversión destinada en los primeros segmentos del proceso productivo del sector hidrocarburífero (upstream), es decir, exploración y producción –incluye perforación-, es mucho más riesgosa y costosa que el transporte, la refinación y la distribución (downstream). En el primer caso, la inversión debe ser permanente, ya que se debe mantener la actividad, que no siempre es segura; mientras que en el segundo, una vez hecha la instalación de la infraestructura necesaria, el mantenimiento es insignificante.
Por lo tanto, el negocio de Repsol consistía en adquirir una empresa que hizo el gran esfuerzo de explorar y perforar para tomar los ingresos de la venta del producto y sus derivados.
A partir de la compra de YPF por parte de Repsol se ha visto que la idea de la empresa española es aprovechar el potencial de la primera, o sea las reservas comprobadas, sin invertir en ese segmento, y exportar todo lo que se pueda de esa producción. La razón de privilegiar las exportaciones radica en la diferencia entre el precio internacional y costo local. Mientras el barril se paga en el mercado internacional entre 25 y 30 dólares, el costo de producirlo en las cuencas más caras del país se estima en 10 dólares.
Por lo que es más conveniente para asegurar la rentabilidad de los accionistas, explorar poco y exportar mucho.

Los problemas para la Argentina
Por caso, el país con mayores recursos petroleros de la región, Venezuela, tiene un precio final del litro de nafta común a 8 centavos de dólar (10 veces menos que en la Argentina); se ha estimado que el costo de producción del barril de petróleo se sitúa entre 4 y 7 dólares en Venezuela.
Ahora bien, según analistas independientes el costo del barril en Argentina se estima entre 9 y 12 dólares, según la región y la calidad del crudo. Sin embargo, en el mercado interno se vende al precio internacional, que ahora ronda los 20 dólares, lo que impacta al final de la cadena en el elevado precio al consumidor. Aquí se tienen dos criterios: el de "costos" y el de "precios"; en el primer caso, el precio se fija de acuerdo a los costos de producción reales y las utilidades de la refinación y comercialización (así se procede en Venezuela, Ecuador y Colombia). En el otro enfoque, la formación del precio se basa en el precio del barril de crudo Western Texas Intermediate (WTI), que desconoce los costos de producción locales y valúa el barril local como si fuera importado (obsérvese que los precios de las naftas en la Argentina están en el mismo nivel que en Uruguay, país netamente importador). Si bien, en ambas situaciones, hay que sumar los impuestos, el precio base es diferente, y en nuestro caso más elevado.

Con el fín de proporcionar mayor claridad acerca de la evolución del mercado interno de combustibles líquidos en la Argentina, en el Anexo 8.1 se destacan los aspectos salientes del mismo en base a un estudio efectuado por el Instituto Argentino de la Energía "General Mosconi".

El "misterio" del precio del barril de crudo en la Argentina es apenas la punta del ovillo de los perjuicios para el país. La política petrolera a partir de 1990 significó un gran aumento de las exportaciones, mucho más allá de lo que permite un manejo racional y prudente de un recurso natural no renovable. Argentina tiene reservas comprobadas para 10 años, mientras que Brasil tiene 20, Ecuador para 32, México para 45 y Venezuela para 70 años. Esto desnuda la precariedad de la situación.
Pero a pesar de estos datos, que deberían forzar a explorar nuevas áreas y a moderar la explotación, entre 1991 y 1996 la extracción aumentó un 60% y después se mantuvo en ese orden de magnitud. La producción de YPF osciló entre el 35 y el 40% de esa magnitud.
En suma, entre 1991 y 1999, las exportaciones de combustibles se multiplicaron por 3,9 en valor y por 4,5 en volumen; en 1999 constituyeron el 12,7% de las exportaciones totales mientras que en 1991 sólo alcanzaban el 6,4%. Sin duda constituye un absurdo que un país con un horizonte de reservas comprobadas de tan sólo 9 años siga exportando, llevándolo de ser un país productor que logró autoabastecerse con mucho esfuerzo a ser un importador, lo que traerá aparejado un encarecimiento de los costos de producción perjudicando a la industria nacional.
En este "absurdo" pueden confluir varias razones. La primera es que la empresa Repsol-YPF trate de realizar las mayores ganancias en el menor tiempo conforme a lo expresado anteriormente, en el marco de la alarmante permisibidad del gobierno; la segunda, que el gobierno en su desesperada búsqueda del equilibrio de la balanza comercial externa cometa el crimen de que se agoten las reservas. La tercera hipótesis es que se estén manipulando las cifras de reservas: cuando se licitaron las áreas de explotación en 1991, el precio de cada una había tenido en cuenta las reservas existentes pero, al momento de licitar, las reservas bajaron de 400.000 a 270.000 metros cúbicos para volver a su nivel después de la licitación. Esta maniobra respondió a dos objetivos: por un lado, hizo posible la disminución del precio de venta y, por otro, coadyuvó a la justificación de la privatización al demostrar "la eficiencia privada en la prospección" al "descubrir" el petróleo ya explorado por YPF estatal.
A partir de 1998, el total de reservas comprobadas del país se mantuvo, e incluso experimentó una leve suba, mientras que las de Repsol-YPF han disminuido. Esto comprueba que la inversión en exploración, principal activo que originó la compra de YPF, se ha dejado de lado como prioridad.
En cuanto a la cantidad de metros perforados, indicador de la intensidad que se le ha dado al trabajo exploratorio, mientras el total nacional muestra subas y bajas, Repsol-YPF experimenta una sensible caída a partir de 1998.
Entre 1993 y 2000 la exploración medida por metros totales perforados disminuyó un 42% en el total y un 83% en las perforaciones de YPF; en este último caso, en 1993 se habían perforado 142.946 metros y en 2000 sólo 24.847 metros. A estos se le llama vaciamiento.

Es claro que la política de Repsol, cuyo objetivo es asegurar rentabilidades a socios accionarios, es explotar aquellas cuencas que ya han sido exploradas (por YPF en este caso) y no representan ningún peligro económico. Además, para consolidar esas ganancias, buscan exportar la mayor cantidad posible, atentando contra el abastecimiento. Las exportaciones actuales de petróleo y gas transgreden, además, las disposiciones de la Ley 17.319 (de Hidrocarburos) que establecen claramente contar con un adecuado nivel de reservas y abastecer prioritariamente el mercado interno, obligación que también establece la Ley 24.076.
Entre otras anomalías, pueden citarse la prórroga de concesiones con mucha anticipación a su vencimiento, lo que se ha reiterado en varias oportunidades. Entre los más importantes y recientes, está el caso de la prórroga de la concesión de la explotación del yacimiento de gas de Loma de la Lata, el mayor del país, realizada en diciembre de 2000: vencía en el año 2017, pero se resolvió prorrogarla por 10 años más, hasta el año 2027, contra el pago de 300 millones de dólares. Según estimaciones de "técnicos del radicalismo (por entonces, partido gobernante) y de la oposición" publicadas en el diario Clarín, Loma de la Lata obtendría entre 2.000 y 4.000 millones de dólares por cada años adicional de contrato. Esta situación debe estar necesariamente asociada a la denuncia por intento de soborno presentada por la senadora Silvia Sapag (Neuquen) y que tramita el Juzgado Federal del Dr. Gabriel Cavallo, en el marco de la aprobación de un proyecto de ley que incluía una prórroga de 10 años en las concesiones, tal como sucedió con Loma de la Lata. Esto no sólo desnuda el comportamiento rentístico de Repsol-YPF sino también la corrupción estructural de las autodenominadas "clase política"o "clase dirigente" argentina, funcional al proceso privatizador llevado adelante y que, hoy por hoy, es tan legítimamente cuestionada y condenada por el pueblo argentino en su transversalidad.
Situar el problema del petróleo de manera correcta es indispensable para tener un estado de situación pertinente y posibilitar la toma de decisiones que prioricen el interés nacional. Conforme a la definición de Alfred Marshall, se denomina renta de los recursos naturales al ingreso derivado de la propiedad de la tierra y de otros regalos libres de la naturaleza; es el resultado de una posición dominante determinada por la propiedad, que es diferente al beneficio empresario, del interés del dinero o del salario del trabajador. Por lo tanto, el petróleo es un regalo libre de la naturaleza y lo elemental es que los ingresos generados por la propiedad del yacimiento sean captados por el Estado, o sea por el conjunto de la sociedad en su forma política y jurídica. En este punto, es necesario distinguir entre el precio al consumidor (que incluye la carga impositiva), el precio al que venden las empresas petroleras (precio del mercado) y el costo de producción; la renta petrolera puede ser definida como la diferencia entre el precio del mercado, por un lado, y los costos de producción más un importe para costos adicionales –transporte, procesamiento y distribución- y un retorno sobre el capital invertido, por el otro.
Como recurso natural no renovable es fundamental aplicar a la explotación petrolera un criterio de desarrollo nacional y de reparto equitativo entre las generaciones; no se puede ni se debe dejar que la lógica rentística (cuya naturaleza es maximizar las ganancias) direccione una actividad de importancia estratégica para la economía y la política de un país. Sin embargo esto es lo que ocurre en la Argentina donde la renta petrolera es apropiada por la empresa que realiza la explotación.
En la Argentina se tienen diferencias sustanciales con otros países que tienen empresas petroleras estatales; por caso, en Venezuela, los aportes generados por los dividendos de Petróleos de Venezuela S.A., la renta petrolera y las regalías, constituyeron -en el año 2000- el 35,8% de los ingresos fiscales corrientes. En México los ingresos petroleros no tributarios llegaron al 24,1% de los ingresos fiscales totales. En estos casos, el Estado captó gran parte de la renta petrolera. En Brasil, al igual que en nuestra país, se toma el precio internacional como referencia, pero la renta petrolera queda en el país porque la empresa petrolera es estatal. En la Argentina, el impuesto a los combustibles recaudó el 7,1% de los ingresos corrientes.
Pero la pérdida de YPF no sólo ha implicado para el país importantes perjuicios en lo económico, a partir de la imposibilidad de contar con un instrumento fundamental para administrar un recurso no renovable y con los importantes ingresos derivados de la explotación petrolera, sino que ha tenido graves consecuencias en lo social. Sabido es que YPF, cuando era argentina, fue un importante factor de desarrollo regional y de cobertura social en importantes áreas del país. Al efectuarse la privatización, las políticas nacionales y sociales ceden frente a las reglas del mercado, registrándose consecuencias muy dolorosas, con desocupación masiva, surgimiento de "pueblos fantasmas" y protestas generalizadas.

Importancia de la modificación de la Ley de Hidrocarburos
En este contexto, la Argentina debe tener como interés nacional una política energética que asegure el autoabastecimiento a costos y calidad competitivos. El Estado debe dar muestras efectivas de detentación de poder y rectificar el curso actual de la situación del sector hidrocarburos bajo la siguiente premisa: El petróleo es un recurso natural cuya explotación incluye una renta nacional, que como tal pertenece al Estado. En este sentido la sanción de la nueva Ley de Hidrocarburos constituye una buena oportunidad.
Los proyectos modificatorios de la Ley 17.319 persiguen la finalidad principal de afianzar legalmente los decretos desregulatorios Nº 1.055/89, Nº 1.212/89 y Nº 1.589/89 y, de tal forma, blanquear este proceso que trajo aparejado el despojo del patrimonio nacional. La concreción de esta finalidad convalidará una política cuyos únicos beneficiarios han sido los grandes grupos económicos, en desmedro de los intereses de la gran mayoría del pueblo argentino; en este sentido, el presidente del Instituto Argentino del Petróleo y el Gas (IAPG), Oscar Secco, señaló a fines del año 2000, "mientras que se respeten los tres decretos –los que permitieron la desregulación- y no incluyan en ella el downstream (comercialización) o la ecología, que deben ser legislados aparte, está bien".
Cabe aclarar que tales decretos no revistieron el carácter de necesidad y urgencia, sino que se justificaron como reglamentarios de la leyes de Hidrocarburos y de Reforma del Estado, pero en la práctica no respetaron sus disposiciones e incluso las modificaron en aspectos esenciales, violentando claros preceptos constitucionales.
Por otra parte, implícitamente se convalidará el incumplimiento, por parte de las petroleras, durante la vigencia de la Ley de Convertibilidad, cuyos artículos 7 y 10 determinaban la nulidad de todo tipo de contrato que incluya cualquier cláusula indexatoria, tal como la vigente en los contratos celebrados por los concesionarios de explotación con las refinerías, que contemplan la variación del precio del petróleo crudo según las variaciones que afecten al precio internacional del mismo.
Entonces, en esta ocasión, el Estado Argentino, tanto nacional como las provincias, en lugar de hacer valer las presiones de los grandes grupos empresariales que buscan convalidar la actual situación, deben introducir una serie de instrumentos que le permitan al país recuperar poder y espacio para desarrollar una política energética en beneficio de la gran mayoría del pueblo argentino para así retomar el propósito último y esencial con que el General Enrique Mosconi impregnó todos los actos de la YPF estatal o sea "cortar uno de los lazos que nos hacen tributarios del extranjero. No podremos nunca entonar el canto de libertad mientras dependamos de otros países para mover nuestras máquinas, nuestros ferrocarriles, nuestros buques, nuestros camiones".
Como mínimo deben garantizarse las siguientes condiciones:

1. Exportar sólo el excedente de la producción;
2. Asegurar siempre el autoabastecimiento;
3. Fijar el valor de costo de producción y no el precio internacional como referencia para el mercado interno;
4. Ratificar el dominio provincial de los recursos, consagrado por la Constitución Nacional de 1994, pero reservando a las provincias un porcentaje de regalías;
5. Aplicar un impuesto que capte la renta petrolera en su totalidad, que ha sido estimada en alrededor de 6.000 millones de dólares anuales (a ella deben sumarse los impuestos que corresponden a los beneficios empresarios);
6. Crear una empresa nacional de hidrocarburos, que retome las actividades de YPF, con diversos instrumentos, tales como la transferencia de concesiones. Sin perjuicio de ello, se debe propender a la creación de un ente regulador, de fundamental importancia sobre todo cuando no hay empresas estatales, como, por ejemplo, la Comisión Federal de Regulación Energética –FERC- en EE.UU. o la Agencia Nacional de Petróleo –ANP- en Brasil;
7. Obligar a las empresas que quieran producir en el territorio nacional a destinar, por lo menos, el 50% de la inversión en Exploración

Trabajo enviado por:
Juan Pedro Azcona
jpazcona@yahoo.com.ar

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