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Las "condiciones iniciales" domésticas que caracterizan a la economía ecuatoriana en los últimos años describen una situación marcada: i) por la inestabilidad macroeconómica; ii) por la fragilidad institucional y reguladora y por los escasos incentivos a la inversión productiva y a la exportación; y iii) por la política de comercio exterior y de atracción de inversiones del país.

En el plano macroeconómico, el aumento de los índices de inflación durante la década del 90, la sucesión de planes sin éxito de estabilización y el fuerte deterioro coyuntural registrado a partir de 1998 –con la caída en el precio del petróleo, los impactos económicos del fenómeno El Niño y la crisis financiera internacional– llevaron al Gobierno a adoptar, en el inicio del año 2000, un programa de dolarización plena de la economía. Desde ese entonces, el dólar es la moneda oficial y corriente en el país, pero la dinámica inflacionaria no se agotó, habiéndose registrado inflación en dólares en el país, en el período subsiguiente a la dolarización.

A los efectos de este trabajo, cabe señalar, en relación a este aspecto, el hecho de que, con la dolarización, el país renuncia a utilizar la política cambiaria para absorber choques externos y, en especial, para aumentar la competitividad-precio de sus exportaciones. En un período en que diversas monedas de países latinoamericanos se devalúan en relación al dólar (es el caso de los países del MERCOSUR, Chile y México, entre otros), Ecuador ve deteriorarse la competitividad de sus productos exportados, sin poder recurrir al instrumento de la desvalorización cambiaria. Por otro lado, aumenta la competitividad de los productos importados ante la producción doméstica que compite con ellos, sin que Ecuador pueda, en este caso, recurrir a medidas amplias de protección, dada su participación en la CAN y los compromisos consolidados en la OMC.

Si es verdad que entre 1997 y 2000 las exportaciones ya registraban una caída, en 2001, Ecuador, por primera vez en muchos años, tuvo déficit en su balanza de comercio exterior, lo que, por lo menos en parte, ya puede ser entendido como una consecuencia de la dolarización, en la medida en que, en este año, no sólo cayeron las exportaciones, sino que también crecieron significativamente las importaciones originarias de los diferentes países y regiones.

Como Ecuador presentó, a lo largo de los últimos 30 años, un crecimiento expresivo en el grado de apertura de su economía (relación entre valor de los flujos de comercio/PBI), las variaciones significativas en el desempeño comercial del país tienden a impactar directa y fuertemente sobre los índices de crecimiento de la economía. Recuérdese, a propósito, que en 1970 el coeficiente de apertura de la economía del Ecuador era del 28%, pasando al 42% en 1990 y al 63,3% del PBI en el 2000. El comercio con el ALCA representa, en lo que se refiere a las exportaciones e importaciones, cerca del 70% del intercambio externo total del país; esto significa que esos flujos corresponden casi al 45% del PIB nacional, lo que ya da una idea de la relevancia macroeconómica del tema de los impactos del ALCA para Ecuador. Esta relevancia se refuerza por la constatación de que los países del ALCA eran el origen de más del 70% de los flujos de IED dirigidos al Ecuador entre 1998 y 2000. El hecho de que los flujos totales de IED contribuyan en este período con más del 50% del total de las inversiones productivas hechas en el país nos lleva a atribuir a los países del ALCA casi el 40% del total del índice de inversiones de la economía en este período.

Por lo tanto, el handicap competitivo que representa la dolarización –especialmente cuando persisten niveles positivos de inflación doméstica, tras la adopción de este tipo de medidas– constituye un importante factor condicionante del análisis de los impactos potenciales del ALCA sobre Ecuador, independientemente de la evaluación que se haga acerca de la existencia, o no, de un "efecto-credibilidad", con impactos positivos sobre las perspectivas macroeconómicas del país, derivado de la participación del país en el ALCA .

La evolución del marco institucional y regulador que ha caracterizado a la economía ecuatoriana en los últimos años, traduce, en gran medida, los efectos de la crisis económica que atravesó el país: cambios frecuentes en las reglas y legislaciones, bajo grado de consenso acerca de las prioridades del modelo de desarrollo y, especialmente, del papel del Estado, y deterioro del sistema financiero y de la función de intermediación desempeñada por los bancos, son algunas de las manifestaciones en este marco.

En cuanto a las áreas directamente relacionadas con la inserción internacional de Ecuador, hubo innegables esfuerzos para, a partir del comienzo de los años 90, perfeccionar el cuadro institucional de promoción de exportaciones y definir una estrategia de diversificación (productiva) de las ventas externas, con énfasis en la necesidad de enfrentar las carencias y fragilidades, tanto cualitativas como cuantitativas, a nivel de la oferta exportable. En la segunda mitad de la década, esos esfuerzos se desdoblaron en la articulación entre iniciativas de promoción de exportación y medidas enfocadas al incentivo a las inversiones externas, traducidas en la adopción de la Ley de Comercio Exterior y de Inversiones (en 1997) –que crea el COMEXI– y en la creación de una Corporación de Promoción de Inversiones (CORPEI), que pasa a actuar en 1998.

A pesar de estos esfuerzos, los incentivos para exportar y aumentar la oferta exportable –especialmente de bienes no tradicionales– permanecieron limitados: como indicó un estudio anterior hecho para la Secretaría General de la ALADI, las carencias en el área de financiación de la inversión productiva y de las exportaciones, las debilidades infraestructurales y la casi inexistencia –especialmente para sectores exportadores de bienes no tradicionales– constituyen puntos débiles de la política de exportación del Ecuador.

Por lo tanto, en esta área, la posición relativa de Ecuador para enfrentar los nuevos desafíos competitivos que el ALCA presentará es frágil. Seguramente no se distancia mucho de la situación existente en gran número de países latinoamericanos pero, aparentemente, entre estos países hay casos de economías exitosas en la tarea de upgrade su status exportador y de polo de atracción de inversiones, muchas veces valiéndose de acuerdos comerciales de acceso preferencial a los mercados de EE.UU., como es el caso de algunos países del Caribe y de América Central.

El hecho es que la convergencia de la dolarización –que beneficia la producción de no comerciables frente a los comerciables– con un cuadro institucional en que prevalecen escasos incentivos a la producción y exportación de bienes no tradicionales puede crear, para Ecuador, una situación desfavorable, casi única, entre los países latinoamericanos, reduciendo todavía más los incentivos para inversiones, orientados hacia la expansión de la oferta exportable (principalmente en bienes no tradicionales) y, de manera más general, haciendo al país poco competitivo, tanto en el área del comercio de bienes (exportación e importación), cuanto en lo que se refiere a la atracción de IED.

Finalmente, en lo que respecta a las políticas de comercio exterior y de atracción de inversiones externas, el país parece dotado de un marco legal adecuado y de un instrumento específico de promoción de las ventas externas (y de las inversiones). Sin embargo, estas iniciativas no parecen haber sido, por lo menos por ahora, capaces de crear condiciones más favorables para que se cumplan los objetivos de aumentar las exportaciones y diversificar la oferta exportable: como se comentó, se mantienen obstáculos en el área de financiación, servicios a la exportación, infraestructura, entre otros.

En el área de política de importación, cabe señalar que, en lo que se refiere al comercio de bienes, Ecuador practica un nivel arancelario promedio del orden del 17,3% (contra 32,9%, en 1990) –pero el arancel promedio ponderado por la participación de los diferentes productos en la importación es nítidamente más bajo– con niveles arancelarios que varían entre el 0,5% y el 40,5%. Una lista significativa de materias primas y bienes de capital no producidos en la CAN ingresa al Ecuador con alícuota cero. Cerca del 73% de los 6.707 ítems que componen el universo arancelario tiene un arancel nominal igual o superior al 10,5% (ALADI, 2001) y la estructura arancelaria se rige por el principio de la escalada arancelaria, que protege relativamente más el valor agregado de los bienes finales que el de las materias primas y bienes intermedios.

Ecuador consolidó en la OMC niveles arancelarios para bienes no agrícolas, equivalentes a los niveles del arancel Externa Común de la CAN + 10 puntos porcentuales, con pocas excepciones, y para las importaciones de productos agrícolas prevalece el sistema andino de bandas de precios.

En lo que respecta al uso de mecanismos de defensa comercial, Ecuador no tiene casi ninguna experiencia en la realización de investigaciones antidumping y antisubsidios, única acción antidumping llevada a cabo por el país, habiéndose llegado a un acuerdo entre las partes interesadas.

En el área de política de IED, el marco legal está dado por la Ley de Comercio Exterior y de Inversiones y por la Ley de Promoción y de Garantía de las Inversiones, aprobadas en diciembre de 1997. Esta ley sustituye el esquema de protección y de control de las IED por el objetivo de promover inversiones, previendo igualdad de tratamiento a los inversores nacionales y extranjeros, ratificando la libertad de repatriación de divisas a los inversores extranjeros y afirmando la importancia de la suscripción de convenios de protección de inversiones y de acuerdos para evitar la bitributación. Además, se levantan las restricciones a las IED en los sectores de pesca y transporte aéreo y se da libertad para que el inversor extranjero recurra al sistema financiero nacional.

De acuerdo con documento de la CORPEI (1999), subsiste, en la legislación vigente en el país, alguna ambigüedad, en términos de tratamiento nacional a la IED, en los sectores considerados estratégicos, reservados al Estado: generación y comercialización de energía, explotación de petróleo, telecomunicaciones, etc. Además, el marco legal aplicable a ciertos sectores y temas, como la minería, el turismo, el desarrollo de zonas francas, la concesión pública, requeriría, según la agencia de promoción de inversiones, algún perfeccionamiento.

Sin embargo, se reconoce que el régimen de IED es, en general, bastante liberal y no representa en sí mismo una traba a la atracción de nuevos flujos de IED. De acuerdo con la CORPEI, las trabas a la inversión externa –y, en gran medida, también a la doméstica– abarcarían principalmente dificultades de trámites, desde los de aduana hasta los de constitución de las empresas, la presencia de corrupción, la aplicación de leyes generales, como el Código de Trabajo, el Código de Comercio, etc., la inseguridad jurídica y el permanente cambio en las reglas de juego económicas.

En el área de servicios, Ecuador consolidó, en el GATS*, el status quo regulador en el momento de la consolidación, situación que constituye hoy el nivel mínimo para nuevos compromisos que vayan a ser asumidos en esta área, en cualquier acuerdo de liberalización. Sin embargo, después de la consolidación en el GATS, algunas regulaciones aplicables al comercio de servicios fueron alteradas, en general en el sentido de la ampliación del grado de acceso al mercado y de tratamiento nacional a proveedores extranjeros –como sucedió con los servicios financieros– pero tales cambios unilaterales no necesariamente fueron consolidados de manera multilateral.

La legislación doméstica del Ecuador en el área de servicios es relativamente liberal en lo que se refiere a la participación, en el mercado doméstico, de prestadores de servicios extranjeros: en el GATS, el país consolidó como restricción horizontal la exigencia de presencia comercial (modo 3) para empresas que presten servicios en sectores relacionados con la ejecución de obras públicas, explotación de recursos naturales o prestación de servicios públicos. Además, las principales restricciones sectoriales al comercio de servicios presentadas por el país se concentran en servicios profesionales, de comunicación (especialmente en audiovisuales y en difusión de radio y TV), financieros, sociales y de salud, turismo y viajes, transportes (cabotaje marítimo y transporte de hidrocarburos), educación y cultura.

Dos aspectos interrelacionados deben ser considerados al evaluar la dimensión externa de las "condiciones iniciales" del Ecuador en la perspectiva de constitución del ALCA: i) la estructura y la dinámica del comercio exterior del país, especialmente en lo que se refiere al comercio con los demás países del Hemisferio, y de los flujos de IED dirigidos al Ecuador; y ii) la inserción del país en la red de acuerdos comerciales preferenciales existentes en el Hemisferio. A partir del análisis del primer aspecto se puede evaluar, de manera prospectiva, los principales impactos de una liberalización intra-ALCA sobre los actuales flujos comerciales y de IED, que involucran al Ecuador. A través del estudio de la inserción del país en la red de acuerdos comerciales vigentes es posible, al menos cualitativamente, integrar al análisis los riesgos y oportunidades asociados a la coexistencia del ALCA con otros acuerdos preferenciales en el área del comercio de bienes.

Diversos estudios elaborados para la Secretaría General de la ALADI (entre ellos los Estudios 132 y 139, la Publicación DPE N° 04/01 y el estudio sobre las exportaciones ecuatorianas beneficiadas por la TPA) brindan datos e informaciones abundantes acerca de la evolución del comercio ecuatoriano en los años 90, así como de la participación del ALCA en los flujos de comercio exterior y de IED de interés directo del país. Por lo tanto, no se tendrá aquí la preocupación de reproducir los resultados de estos estudios; los resultados y conclusiones de estos estudios serán rescatados sólo en la medida en que contribuyan directamente a la caracterización de la dimensión externa de las "condiciones iniciales" del Ecuador frente al ALCA.

El ALCA representó más del 70% del comercio exterior del Ecuador a lo largo de los años 90, porcentaje alcanzado tanto por las exportaciones como por las importaciones. EE.UU. fue el principal socio comercial del Ecuador en exportaciones e importaciones, pero su participación se redujo en los 90, fundamentalmente debido al dinamismo del comercio intra-CAN y al intercambio bilateral del Ecuador con Chile y México. Las exportaciones al ALCA se concentran en petróleo y fuel oil (58% del total), bananas (7,6%), camarones y preparaciones y conservas de pescado, además de flores. No obstante, el comercio exterior del Ecuador con los demás países de la ALADI tiene, en el conjunto de los flujos de intercambio con los demás países del Hemisferio –y especialmente EE.UU. y Canadá– marcadas singularidades, como reveló el Estudio 132 de la Secretaría General de la ALADI (véase Cuadro 1).

Estas singularidades, más marcadas por el lado de las exportaciones que de las importaciones, sugieren, en las actuales circunstancias –de la manera como se definen, de acuerdo con la actual configuración de preferencias (pre-ALCA)– que hay más complementación que competencia entre los flujos comerciales del Ecuador y los demás países de la ALADI, así como de aquéllos con los países desarrollados de América del Norte. No obstante, el cambio en las condiciones de acceso a mercados que potencialmente surgiría del ALCA podría revertir el cuadro hoy vigente, produciendo competencia entre fuentes de suministro que hoy no la tienen.

Esta composición denota una estrategia cautelosa del país, que –siendo un miembro pequeño de la CAN– busca obtener algunos márgenes de autonomía, en su política comercial dentro del bloque y, en las relaciones con otros países de la ALADI, establece acuerdos amplios con países de pequeño y mediano porte, pero busca arreglos selectivos con las grandes economías latinoamericanas, en los que se explotan las complementaciones existentes, pero se evita la competencia, en el mercado doméstico ecuatoriano, de socios de gran porte.

Las preferencias concedidas unilateralmente al Ecuador en el mercado de EE.UU. se refieren al Sistema General de Preferencias y a las TPA -sigla que en idioma inglés corresponde a las Preferencias Comerciales Andinas-. De acuerdo con un estudio realizado por el Departamento de Promoción Económica de la ALADI en 1999, las preferencias concedidas en el SGP no eran relevantes para las exportaciones del país, pero las derivadas de las TPA respondieron por el 14% de las importaciones totales norteamericanas del Ecuador y por el 21,5% de las importaciones libres de aranceles. Las TPA han beneficiado principalmente exportaciones de madera, de pescado y conservas de pescado, café y flores. En el caso de Canadá, está en vigencia el régimen de SGP, pero no hay registro de que las exportaciones ecuatorianas obtengan beneficios relevantes de ese régimen.

Ecuador es, además, signatario de 22 acuerdos de promoción y protección recíproca de inversiones, ratificados o en proceso de ratificación. Doce de estos acuerdos bilaterales involucran países que negocian el ALCA y nueve de ellos ya fueron ratificados, estando vigentes.

Hay acuerdos firmados con EE.UU. y Canadá, que siguen el paradigma de los acuerdos de inversiones de la década del 90: conceptos extremamente amplios de inversiones e inversor (conceptos asset-based), derechos de establecimiento basados en tratamiento nacional y nación más favorecida, uso del concepto amplio de "medidas equivalentes a la expropiación", mecanismo de solución de controversias inversor – Estado y excepciones sectoriales horizontales y explícitas.

Por lo tanto, las "condiciones iniciales" externas del Ecuador, en cuanto a la entrada en vigor del ALCA, se derivan de las características específicas de sus flujos de comercio y de inversiones directas –especialmente los flujos intra-ALCA– y de la composición geográfica y por productos de las preferencias bilaterales y unilaterales que afectan, en los mercados del hemisferio, a sus exportaciones y, en el mercado doméstico, a sus importaciones. Principalmente cuando existe una densa y heterogénea red de preferencias bilaterales (negociadas o unilateralmente concedidas), como ocurre en el hemisferio, estos dos factores interactúan estrechamente: flujos de comercio y de inversión son generados o incentivados por preferencias, y también pueden ser desviados por la extensión de preferencias hasta entonces exclusivas de terceros.

En relación al marco actualmente vigente, la introducción de un esquema amplio de desgravación arancelaria (pero no necesariamente cubriendo la totalidad del universo arancelario) entre los países del hemisferio, como consecuencia del ALCA, tiende a producir, en los plazos que sean negociados, una gradual erosión de las preferencias arancelarias derivadas de acuerdos bilaterales y subregionales o de medidas unilaterales. A menos que el ALCA opte por la completa bilateralización de las concesiones (por país y por productos), estas preferencias habrán sido eliminadas del hemisferio al final de los períodos de transición. Además, para gran parte de los productos, los aranceles aplicados en el comercio intra-ALCA habrán sido llevados a cero.

Habría, pues, una eliminación o reducción sustancial de las preferencias intra-ALCA hoy vigentes, como resultado de la multilateralización de las reducciones arancelarias efectuadas para dar contenido al proyecto de zona de libre comercio. El Cuadro 2, abajo, presenta, para Ecuador, el análisis de los impactos potenciales de la introducción de un plan ambicioso de desgravación arancelaria, como consecuencia del ALCA, sobre la red de preferencias en las que hoy participa el país y los flujos comerciales que pueden ser asociados a ella.

Ante el análisis presentado en el Cuadro 2 y teniendo en cuenta las características de los flujos de comercio intra-ALCA del Ecuador, se puede afirmar que el balance costo-beneficio para un país dependería, entonces, de la combinación de dos factores:

La relevancia de las amenazas a la producción doméstica, derivadas de la apertura gradual del mercado a la competencia de los productos importados de la zona del ALCA. Estas amenazas aumentarán a medida que: i) sean importantes hoy los aranceles y las BNA en el país contra productos exportados o potencialmente exportables a partir del ALCA; y ii) menor sea hoy la participación del país en esquemas preferenciales de acceso, que ya darían acceso a su mercado doméstico a proveedores relevantes del Hemisferio.

La concretización de estas oportunidades y amenazas se traduciría en desplazamientos –cuya intensidad es prácticamente imposible de estimar con un poco de precisión– en las configuraciones actuales de los flujos de comercio e inversiones entre los países del ALCA y, secundariamente, entre éstos y países de otras regiones.

Por lo tanto, lo más importante, para evaluar costos y beneficios potenciales, es tener una idea cuantitativa de las amenazas y oportunidades, en el sentido arriba definido, que pueda asociarse al establecimiento del ALCA.

El Estudio 139 de la Secretaría General de la ALADI brinda elementos preciosos en esta dirección, al evaluar los impactos de una apertura a los países desarrollados de América del Norte sobre el comercio intrarregional de los países de la ALADI –Ecuador, entre ellos–, "teniendo en cuenta el conjunto de preferencias existentes entre los países miembros de la ALADI" e identificando, para cada país, un grupo de productos cuyas exportaciones intrarregionales podrían estar en peligro. Además, el estudio cuantificó las oportunidades que se generarían, para los países de la ALADI, como consecuencia de una eventual mejoría en las condiciones y acceso a los mercados de EE.UU. y Canadá para sus exportaciones.

En cuanto a los sectores cuyo comercio (exportación intrarregional) estaría en peligro, se constata que Ecuador está entre los países de la ALADI con menor número de sectores amenazados de desplazamiento por exportaciones originarias de los países desarrollados de América del Norte: esta amenaza afecta apenas al 6% de sus exportaciones totales, pero se sitúa en alrededor del 30% de sus exportaciones intrarregionales. Entre los sectores amenazados de desplazamiento, se destacan los combustibles (50% de las exportaciones amenazadas), alimentos (23%) y automóviles (18%). Cuando se incluye en el análisis las preferencias vigentes y se desagregan los datos a seis dígitos del SA, se constata que sólo en el caso de pescados y preparaciones de pescado y de automóviles las amenazas identificadas se traducen en peligro efectivo de desplazamiento. En el caso de estos productos, las exportaciones ecuatorianas hacia Colombia se benefician de preferencias del 100%, aplicables a aranceles elevados aplicados por Colombia. En el caso del petróleo, las exportaciones potencialmente amenazadas se dirigen a Chile y no son objeto de preferencia: Por lo tanto, no existen riesgos de dilución de preferencias y, por ende, la amenaza no se concreta como peligro.

En las oportunidades, también se identificaron doce sectores, que representan cerca del 90% de las exportaciones totales del Ecuador. Las principales opciones están en los alimentos (frutas y nueces, frescas o secas, mariscos y café) y en los combustibles. Los sectores de alimentos responden por el 50% de las exportaciones con opción y los combustibles, por más del 40% de este total. Al incluirse en el análisis las preferencias hoy vigentes y desagregarse los datos a seis dígitos del Sistema Armonizado (SA), se observa que Ecuador tiene oportunidades concretas en 17 productos, que representan más del 40% de sus exportaciones totales. Varios productos alimenticios no constituyen oportunidades reales en este nivel de análisis, porque los gravámenes incidentes sobre sus importaciones en EE.UU. y Canadá son residuales.

O sea, el análisis concluye que las amenazas de desplazamiento de las exportaciones intrarregionales del Ecuador hacia ALADI, en función de una liberalización en beneficio de EE.UU. y Canadá, son limitadas, dado el bajo grado de similitud entre la composición del comercio intra-ALADI del Ecuador y la especialización internacional de los países desarrollados de América del Norte. Por otro lado, las oportunidades concretas que se pueden asociar a un acceso mejorado de las exportaciones ecuatorianas a los mercados de EE.UU. y Canadá, en principio significativas, se revelan poco relevantes, pues los pocos productos exportados por el país ya se benefician con aranceles nulos o residuales al entrar en esos mercados. Si a esto agregamos el hecho de que la oferta exportable de EE.UU. y Canadá tiene escasa similitud con la estructura productiva del Ecuador, se concluye que el mero análisis de los flujos de comercio hoy existentes y de las preferencias actualmente vigentes en el intercambio externo del Ecuador no refrenda ni expectativas demasiado optimistas ni escenarios catastrofistas en esta área, como consecuencia de la entrada en vigor del ALCA.

No obstante, esta conclusión general, por más importante que sea, no puede dejar de considerar que: i) los riesgos de desplazamiento de exportaciones de Ecuador en los mercados de la ALADI podrían revelarse importantes para algunos productos manufacturados, además de los automóviles, lo que podría impactar negativamente en la estrategia de diversificación de exportaciones, en términos de productos y de empresas exportadoras; y ii) simétricamente, sin comprometer las conclusiones del Estudio 139, la existencia de aranceles significativos, afectando algunos productos de exportación de Ecuador en EE.UU. y Canadá -característica ya observada- puede sugerir una evaluación menos restrictiva de oportunidades asociadas a mejores condiciones de acceso en aquellos mercados.

Además, la matriz de riesgos y oportunidades del Ecuador frente al ALCA tal vez tendería un poco más hacia el lado de los riesgos, si se considerara que el acuerdo proporcionará mayor acceso al mercado ecuatoriano a exportaciones manufactureras de países de la ALADI (extra-CAN) y de países del Caribe y de América Central, que podrían afectar tanto a los sectores metalmecánico y químico del país como a los productos de origen agrícola y textiles y confecciones.

Sin embargo, no cabe duda de que las conclusiones del Estudio 139, para el caso del Ecuador, traducen las características esenciales del patrón de vinculación del país con los demás de la ALADI y con los países desarrollados de América del Norte. Ecuador está entre los países de la ALADI que presentan menor grado de integración comercial intrarregional y además tiene en EE.UU. un socio comercial que es, para las exportaciones ecuatorianas, aisladamente más importante que todo el resto del ALCA. Por su estructura industrial poco compleja y por la composición e incipiente diversificación de sus exportaciones –basadas en recursos naturales– el país presenta índices elevados de complementación, en términos de comercio exterior, con EE.UU. y Canadá. Además, el país ya se beneficia con condiciones favorables de acceso para sus principales productos de exportación en los países de la ALADI y en las economías desarrolladas de América del Norte, fruto de los acuerdos bilaterales firmados y del acceso a planes preferenciales unilaterales.

Si los impactos (positivos y negativos) comerciales del ALCA sobre el Ecuador no deberían ser sobreestimados, a pesar de las calificaciones que esta afirmación implica, el ALCA no es apenas un mecanismo de desgravación arancelaria entre los países que la negocian. Están en juego otros temas, como inversiones, servicios y compras gubernamentales (entre otros) que interactúan directamente con regulaciones e instituciones domésticas y pueden tener impactos sobre el margen de autonomía de los países para formular políticas de desarrollo y para regular las actividades de los agentes económicos.

Principalmente cuando se considera esta característica del ALCA, es imposible no identificar en las "condiciones iniciales" domésticas –combinando la dolarización, la fragilidad e inestabilidad institucional y regulatoria y las dificultades para aumentar producción, inversión y oferta exportable– principal handicap del Ecuador frente a los desafíos generados por la constitución del ALCA. En rigor, una estrategia de minimización de riesgos y de maximización de oportunidades vinculada exclusivamente a la liberalización comercial a ser proporcionada por el ALCA puede ser diseñada, sin mayores dificultades, si bien las preocupaciones con las amenazas a la producción doméstica deben ser redobladas, en función del sesgo antiexportador que introduce la dolarización.

No obstante, no se puede decir lo mismo de una estrategia que contraste la amplia y compleja agenda del ALCA con el difícil marco que caracteriza a las condiciones iniciales domésticas del país, en función esencialmente de las restricciones y obstáculos que tales condiciones iniciales imponen al objetivo de preparar al país –empresas, Gobierno e instituciones– para enfrentar los desafíos del ALCA.

Si, como se dijo en la introducción de este trabajo, las ganancias y pérdidas de un país en un proceso de liberalización, como el que se anuncia en el ALCA, también dependen de las iniciativas adoptadas por los países signatarios para, a partir de la fase de negociación del acuerdo, identificar los principales riesgos y oportunidades asociados a éste y definir medidas y políticas con miras a minimizar los riesgos y maximizar las oportunidades, no cabe duda de que las condiciones iniciales domésticas del Ecuador no parecen acompañar la adopción tempestiva de iniciativas con tales características.

Al ingresar a una instancia de negociación para constituir el ALCA, convendría recapitular acerca de lo que puede esperarse (y lo que "no" puede esperarse) de un esquema de integración como el que se está diseñando. Se trata de una zona de libre comercio, con el formato de los denominados "acuerdos de nueva generación", los que, a su vez, están inspirados en los Tratados de Libre Comercio de América del Norte (EE.UU.-Canadá y luego EE.UU.-Canadá-México).

En tal sentido, dada la naturaleza del vínculo, debe desecharse cualquier hipótesis que atribuya al ALCA la cualidad, poder o capacidad para corregir los desequilibrios (disparidades e insuficiencias estructurales) de los países que participan del plan, por su propia virtualidad, esto es, simplemente por el hecho de suscribir un plan de ese tipo.

En todo caso, los efectos indeseables de una zona de libre comercio como la del ALCA podrán neutralizarse mediante la correcta utilización de las posibilidades para negociar políticas comerciales, preservar acuerdos y preferencias subregionales y para consagrar tratamientos especiales y diferenciados que puedan ser aprovechados por Ecuador.

En el mismo sentido, habría que transmitir una visión realista sobre estas actuales zonas de libre comercio (acuerdos de nueva generación), poniendo énfasis sobre la amplia gama de posibilidades que ofrecen para "administrar" y no simplemente liberalizar el comercio de manera masiva. De ahí el error en el que pueden caer funcionarios y analistas, cuando suponen que su entrada en vigor implica ipso facto un elevado nivel de desprotección.

Por otro lado, debido a esa misma propiedad reguladora que es propia de los acuerdos de nueva generación, en cada país se requiere un desarrollo inédito de la capacidad negociadora, a fin de determinar, en el texto definitivo de los acuerdos, las disciplinas más ajustadas a sus intereses prioritarios. A su vez, la referida capacidad negociadora sólo puede ser desplegada cuando el Estado logra identificar de manera precisa y consistente aquellos intereses y proceder en consecuencia. Aquí Ecuador muestra ciertos aspectos especiales. Por un lado, la gimnasia institucional adquirida en la CAN se proyecta en las negociaciones del Ecuador en el ALCA, promoviendo un estilo de previas concertaciones intra-andinas para la elaboración y presentación de las propuestas en los distintos Grupos de Negociación. Simultáneamente, la experiencia adquirida por Ecuador en sus vínculos comerciales con otros países extra-CAN, y que participan del mismo proceso de formalización del ALCA, estimula una perspectiva nacional, que puede no coincidir, necesariamente, con dichas propuestas andinas.

Precisamente, uno de los objetivos de este trabajo consiste en aportar elementos para definir con nitidez los márgenes de maniobra de Ecuador en el ALCA, habida cuenta de: i) sus compromisos como Estado miembro de la CAN; (ii) las perspectivas de reformulación de los esquemas subregionales, incluida la CAN, frente a la nueva situación jurídica configurada por el ALCA, incluyendo la proyectada preservación de dichos acuerdos subregionales y, por último; iii) el tipo de trato especial y diferenciado a que podría aspirar Ecuador como Estado miembro del ALCA.

A pesar del contexto desfavorable, en función de la reorientación de la política comercial de EE.UU. en la dirección de una postura apoyada en la unilateralidad, una etapa de las negociaciones del ALCA finalizó a mediados de mayo, con la realización de dos reuniones sucesivas del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC). De acuerdo con la Declaración Ministerial de Buenos Aires, de abril de 2001, las negociaciones de acceso a mercados en cinco Grupos de Negociación (agricultura, acceso a mercados, inversiones, servicios y compras gubernamentales) deberían comenzar antes del 15 de mayo de 2002. Así, cabría a la última reunión del CNC, prevista para antes de esa fecha, definir los métodos y modalidades de la negociación sobre acceso a mercados. Los cambios de concesión empezarían a realizarse en base a los métodos y modalidades así acordados.

No obstante, las cosas no ocurrirían exactamente de la manera prevista: los niveles de convergencia sobre temas esenciales, alcanzados en los diferentes Grupos de Negociación, eran muy bajos en vísperas de las reuniones del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC); por ende, fue necesario realizar dos reuniones de esta instancia, en tres semanas, para alcanzar un consenso mínimo en relación al desarrollo de las etapas posteriores de la negociación.

Las recientes reuniones del CNC explicitaron las dificultades para lograr consenso entre los países miembros, para el comienzo de las negociaciones efectivas de acceso a mercado, en los grupos en que éstas deberán ocurrir. El comienzo de las negociaciones de acceso a mercados en estos grupos quedó confirmado para el 15 de mayo de 2002, pero las "áreas grises" no fueron eliminadas en diferentes áreas en las cuales las divergencias en los grupos negociadores fueron derivadas al CNC, para que éste decida.

Para todos los grupos en los que habrá negociaciones de acceso a mercados se definió un período de dos meses (del 15 de diciembre de 2002 al 15 de febrero de 2003) para presentar las primeras ofertas de liberalización, debiendo, los tres meses posteriores, ser dedicados a la presentación de solicitudes de mejoría de las ofertas por parte de los países demandantes. A partir del 15 de julio de 2003 comenzaría el proceso de presentación de las ofertas revisadas.

En las áreas específicas de acceso a mercado para bienes industriales y agrícolas no se definió cuál será el arancel base para las negociaciones, lo que deberá hacerse en la próxima reunión del CNC, en agosto de 2002. Los bloques subregionales que tengan un arancel externo común notificarán el arancel base, aunque los países miembros estén utilizando excepciones temporarias al AEC. Para posibilitar la convergencia intra-bloque, se mantiene la posibilidad de ajustes en el AEC de las Uniones Aduaneras del Continente hasta el 15 de abril de 2003, cuando deberán ser notificados los aranceles base.

Se definió, todavía, que todo el universo arancelario estará sujeto a negociación, pero no necesariamente a la eliminación de aranceles. Ésta será lineal, pero se prevé explícitamente la posibilidad de excepciones a esta regla. Cada país deberá hacer ofertas significativas para la eliminación inmediata de aranceles y habrá cuatro grupos de productos, según el cronograma de desgravación: productos con desgravación inmediata, en cinco, en diez y más de diez años.

Los grupos de acceso a mercados y de agricultura deberán definir, hasta el 15 de febrero de 2003, una metodología (incluso, un cronograma) para el tratamiento (eliminación, reducción, etc.) de medidas no arancelarias, y el grupo de agricultura recibió un mandato amplio (y vago) para seguir sus trabajos sobre el alcance y la metodología para la eliminación de los subsidios a la exportación, que afectan el comercio de productos agrícolas, y sobre las medidas y metodología para el desarrollo de disciplinas a ser adoptadas para el tratamiento de las prácticas que distorsionan el comercio de productos agrícolas, incluso aquellas que tengan efecto equivalente al de los subsidios agrícolas a las exportaciones. No se ha fijado un plazo para la conclusión de estos trabajos, en el grupo de agricultura, limitándose el CNC a orientar el grupo en el sentido de presentarle un informe sobre el progreso del tratamiento del tema en la próxima reunión del Comité (fines de agosto).

Los Viceministros decidieron, también, que el Grupo de Negociación de Acceso a Mercados (GNAM) deberá seguir la negociación de reglas generales como acumulación de origen y de minimis, y que las primeras propuestas sobre estos temas serán presentadas al CNC en su reunión de agosto próximo. Se determinó también la creación de un Grupo de Trabajo Ad Hoc, subordinado al GNAM, que conducirá las negociaciones de reglas de origen específicas a partir del 30 de setiembre de 2002.

En relación a la acumulación, el MERCOSUR defiende la acumulación de insumos: reglas generales y/o específicas definen la transformación del insumo que otorga origen a los productos de él derivados y, a partir de ahí, en todas sus transformaciones posteriores el producto tendrá origen.

Otros países, como EE.UU. y Canadá, defienden la acumulación plena o acumulación de procesos productivos, que da origen al producto final, una vez definidas las reglas (generales y/o específicas) de calificación de origen.

En cuanto a de minimis, todos los países están a favor de esta regla, pero los porcentajes deberán ser negociados caso por caso en las reglas especiales. Se admite, también, que habrá excepciones al uso de de minimis.

El proyecto de texto relativo al futuro Capítulo de Acceso a Mercados comprende, además de Aranceles y Reglas de Origen, varios temas más, como Medidas no Arancelarias, Reglas de Origen, Procedimientos Aduaneros, Barreras Técnicas, Procedimientos (Aduaneros) Relacionados con el Régimen de Origen y Salvaguardias. El texto sigue en discusión en el GNAM y deberá ser objeto de nuevas revisiones durante las próximas reuniones.

En los demás grupos pertinentes a las negociaciones de acceso a mercados, la indefinición y un elevado grado de generalidad prevalecieron en las decisiones adoptadas en las dos reuniones del CNC. No se decidió, por ejemplo, acerca del destino del modo 3 de prestación de servicios –la presencia comercial, en la jerga del GATS– entre el grupo de inversiones y el de servicios. Ofertas a ser hechas en esta modalidad (identificada en el NAFTA como inversión y no comercio de servicios), podrán presentarse en cualquiera de los dos grupos de negociación. En ambos grupos se recomendó que las ofertas sean amplias y acordes a las leyes y reglamentos vigentes. En el grupo de inversiones (pero no necesariamente en el caso de inversiones en servicios, pues un país puede optar por presentar sus ofertas para presencia comercial en servicios), la presentación de ofertas debe utilizar el enfoque de listas negativas y, en servicios, la oferta inicial se basará en el nivel de las obligaciones internacionales existentes o en oportunidades nacionales existentes o mejoradas, de acceso –fórmula que evita elegir entre tomar como base de las ofertas iniciales lo que se consolidó en el GATS y en otros acuerdos internacionales o el nivel de liberalización adoptado unilateralmente por los países miembros.

Finalmente, en el grupo de compras gubernamentales se determinó que la cobertura del acuerdo será "amplia" y que las ofertas incluirán a las entidades gubernamentales centrales o federales y "podrán incluir entidades cubiertas en otras categorías de gobierno", más una fórmula que evita decidir entre propuestas divergentes en cuanto a la cobertura del Acuerdo.

En este punto de las negociaciones convendría tener en cuenta los riesgos que se corren al haberse programado la formulación de "ofertas" sin cerrar, previamente, un texto concertado sobre métodos y modalidades de negociación. En efecto, como ya se mencionó, los países deben presentar, entre el 15 de diciembre y el 15 de febrero próximos, sus primeras ofertas en materia de bienes, servicios, inversiones y compras gubernamentales. Pero al no haber decisión acerca del contenido y alcance de la preservación de preferencias subregionales preexistentes, cada país tendría que diseñar su estrategia de "ofertas", dando por sentada la preservación (o no) de determinados compromisos subregionales que lo involucran. En el caso del Ecuador, éste es un problema especialmente delicado, considerando sus variados compromisos de integración en la CAN y en la ALADI. Una manera de sortear transitoriamente este obstáculo sería incorporar la calificación específica de origen para cada una de las posiciones arancelarias correspondientes a los productos o servicios cuya desgravación se ofrece. Asimismo, deberían postergarse las demandas ecuatorianas de acceso a mercados. Así, aunque el cronograma del ALCA otorgue prioridad a la formulación de ofertas y fije para un segunda etapa las solicitudes de ampliación de las ofertas efectuadas por los demás países, es evidente que, en el caso del Ecuador, la definición de términos de reciprocidad en el ALCA se vincula directamente con sus intereses de promover el enriquecimiento de distintas cadenas de valor. Por lo tanto, en casos justificados las primeras ofertas de desgravación podrían ir acompañadas de demandas de acceso a mercados con respecto a productos o servicios vinculados a otros que son objeto de ofertas.

Una vez comenzado el proceso de negociación en sentido estricto, los países involucrados deben adoptar decisiones en el marco de las alternativas que se presentan. Si bien las tratativas para constituir el ALCA todavía no agotaron el debate sobre los métodos y modalidades de negociación, pueden considerarse abiertas las negociaciones en el sentido de que ya han comenzado a debatirse los contenidos del futuro Acuerdo, en el sentido de ir despejando los corchetes, en lugar de sumarlos, como ocurría hasta la última reunión de Viceministros. En consecuencia, deberían hacerse aportes específicamente orientados en esa dirección.

A los efectos del análisis aquí propuesto, es necesario considerar como punto de partida el conjunto de derechos y obligaciones, en materia económica y comercial, que vincula al Ecuador con los otros Estados participantes del ALCA. Aquí, esencialmente, deben contemplarse las preferencias vigentes y, en especial, aquellas que han generado un comercio significativo. Llamamos a todo este acervo "patrimonio histórico", haciendo una analogía con la expresión difundida con motivo del traspaso de preferencias de la ALALC a la ALADI.

El "patrimonio histórico" constituido por dichos derechos y obligaciones tiene su mayor peso en tres rubros:

3.3.3 Los vínculos forjados en el seno de la CAN

Las diferencias de criterios, expuestas con motivo del debate acerca de los métodos y modalidades de negociación, no deberían ser minimizadas. Pese a las apariencias, a la fecha de este documento todavía no se había logrado consenso en los aspectos más importantes y, dada la naturaleza de las divergencias, era muy poco probable que éste fuese alcanzado en el corto plazo. Por distintas razones, examinadas en los apartados siguientes, la identificación del interés concreto del Ecuador, para la formulación de sus ofertas y demandas de preferencias comerciales en el ALCA, dependerá, en buena medida, de la resolución de las cuestiones pendientes en materia de métodos y modalidades. En efecto, a propósito de la presentación de sus propias ofertas y a propósito de las solicitudes de mejoramiento de las ofertas ajenas, el contenido de unas y otras dependerá de la importancia que tenga para Ecuador la elección entre las opciones planteadas por el Grupo de Negociación sobre Acceso a Mercados. En estos aspectos nos atendremos al cuadro de situación que surge del documento FTAA.ngma/03/Rev.1/Add.1, del 3 de abril de 2002, salvo para aquellos puntos sobre los cuales se hubiesen registrado avances ulteriores.

En primer lugar, en las negociaciones, ha ocupado el centro de la escena la previsión contenida inicialmente en la Declaración de Ministros de San José y reproducida por la de Buenos Aires, acerca de la preservación de acuerdos subregionales. Como es sabido, la Reunión de Ministros, que dio lugar a la llamada "Declaración de San José", incorporó la siguiente directiva: "el ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales en la medida en que los derechos y obligaciones emanados de tales acuerdos no estén cubiertos o excedan los derechos y obligaciones del ALCA" (Declaración citada, numeral 9 del cuerpo principal). Esta directiva se repitió en la Declaración de la VI Reunión Ministerial de Buenos Aires de 2001, numeral 2). Al calor del debate, dicha previsión adquiere ahora forma de pregunta: ¿Los acuerdos subregionales podrán mantener "indefinidamente" tratamientos arancelarios y reglas de origen de mayor nivel de integración que la comprometida en el ALCA? (véanse las alternativas indicadas en la Introducción al documento FTAA.ngma/03/Rev.1/Add.1, del 3 de abril de 2002).

En caso negativo, esto es, si se previera la erosión de las preferencias subregionales por la progresiva profundización del ALCA, una de las primeras preguntas sería la siguiente: ¿podrán satisfacerse los intereses del Ecuador en cuanto a la preservación de sus vínculos subregionales, mediante el uso de las excepciones consentidas al programa de desgravación del ALCA?

Por una simple razón de cautela, los países de la ALADI deberían mantener la posición que permita preservar preferencias subregionales sin un límite temporal prefijado. A su vez, conviene tener presente que la preservación de aquellas preferencias subregionales no implicará una simple continuidad de los compromisos subregionales preexistentes, pues ello sería incompatible con el vínculo contraído en el ALCA. En efecto, la CAN, en tanto unión aduanera, comenzaría a erosionarse como tal, frente a los otros países miembros del ALCA, el mismo día que entrara en vigencia el ALCA.

Por lo tanto, la preservación de preferencias subregionales importará también la necesaria renegociación de dichas preferencias subregionales. Y, a su vez esta, renegociación subregional dependerá de las condiciones que se acuerden en el ALCA. De modo que, si al iniciarse las negociaciones para constituir el ALCA quedara en pié la posibilidad de preservar las preferencias subregionales sin límite temporal prefijado, los países de la ALADI tendrían mayor campo de acción para diseñar las bases de sus procesos de renegociación, en el marco de los acuerdos de alcance regional (PAR) y de alcance parcial (como son los acuerdos subregionales). Simultáneamente, disminuirían sus prevenciones o temores iniciales para negociar en el ALCA.

Con respecto a las "excepciones" al programa de desgravación, independientemente de aquella posibilidad de preservar acuerdos sub-regionales, tendría que aclararse definitivamente que la introducción de excepciones forma parte de la naturaleza de los esquemas de integración económica. En tal sentido, el Comité de Negociaciones Comerciales, en el documento del 16 de mayo de 2002 (FTAA.TNC/20), comienza sus instrucciones a los Grupos recordando que "las negociaciones en bienes y servicios deberán ser congruentes con el artículo XXIV del GATT...". Como es sabido, la disposición multilateral introdujo el concepto de inclusión, en los acuerdos de integración económica, de lo "esencial" del comercio, lo que siempre se interpretó como un reconocimiento al derecho de presentar excepciones. Por lo tanto, la frase "todo el universo arancelario estará sujeto a negociaciones" (documento citado del Comité de Negociaciones Comerciales, con fecha del 16 de mayo) no debe interpretarse como la prohibición de excepciones, sino como la imposición de incorporar las propuestas de excepción a la negociación misma, en concordancia con el principio de reciprocidad. Esta idea tiene un sentido especial para los países en desarrollo y menos adelantados, porque cuando deben negociar con países industrializados, encuentran que éstos últimos presentan listas de excepciones que suelen superar, por su extensión e importancia económica, a las listas de excepciones propias.

En síntesis, convendría al Ecuador considerar la conveniencia de una posición más permisiva, como la incorporada al punto 5.6. del documento del Grupo de Negociación de Acceso a Mercados, del 3 de abril de 2002, relativo a Métodos y Modalidades para la Negociación Arancelaria: "... Otras delegaciones consideran que, en forma limitada, podrán exceptuarse mercancías de los compromisos de eliminación arancelaria. Algunas delegaciones estiman que algunas de esas excepciones podrían consistir en reducciones arancelarias sin eliminación".

Por lo demás, en último caso, la incorporación de excepciones puede sustituir, aunque parcialmente, un insuficiente régimen de preservación de las preferencias subregionales que llegara a consagrarse en el ALCA. Tales excepciones permitirían reducir el riesgo de desplazamiento de algunas exportaciones ecuatorianas a los mercados de CAN y ALADI, por el libre ingreso a esos mercados de productos originarios de los países de América del Norte.

¿Cuál será el arancel base que regirá para todos los países? ¿Se aceptará un arancel base diferencial a favor de las pequeñas economías y, en tal caso, Ecuador podría recibir este beneficio? Dado el perfil del intercambio comercial en que participa Ecuador, la elección de un arancel base no parecería ser un problema crucial, lo que en cambio ocurriría si se pusieran obstáculos al programa de desgravación, proponiendo la adopción de los aranceles consolidados en la OMC, como punto de partida. A modo de referencia incidental, cabe tener en cuenta que la práctica de negociar aranceles consolidados en la OMC ya está siendo discutida en el propio ámbito multilateral, a propósito de las ríspidas negociaciones que están teniendo lugar en la Ronda del Desarrollo. Pero Ecuador podría demostrar en las negociaciones del ALCA, una vez más, su predisposición favorable para asumir compromisos de desgravación a partir de un arancel vigente con fecha determinada.

Por el momento, la CAN se atiene a la posición más conservadora contenida en el documento CAN W/112, según la cual no acepta un arancel base al iniciarse el programa de desgravación. Así, se lee: "Las desgravaciones arancelarias se llevarán a cabo mediante márgenes porcentuales de preferencias que se aplicarán sobre los aranceles ad-valorem y específicos vigentes al momento del despacho al consumo de las mercancías". Parece difícil que esta posición pueda seguir manteniéndose y, en todo caso, el abandono de dicha posición en el traería mayores problemas al Ecuador.

Acerca de la posibilidad de consentir un arancel base diferencial a favor de las pequeñas economías, lo más probable es que Ecuador no pueda acceder a dicho beneficio. En consecuencia, un argumento más afín a los intereses de Ecuador sería el expuesto en el punto 1.3. in fine del documento del Grupo de Negociación de Acceso a Mercados citado más arriba: "Otras delegaciones no apoyan esta propuesta, por cuanto esto implicaría, entre otros, que de acuerdo con los incisos b) y c) algunos países estarían dando libre comercio inmediato a las pequeñas economías". Sin embargo, el rechazo a la fijación de un trato especial y diferenciado con respecto al arancel base, en beneficio de las economías pequeñas, no arrastraría necesariamente el rechazo al trato especial y diferenciado a favor de todos los países beneficiados por preferencias unilaterales concedidas por EE.UU. y Canadá.

Así, cualquiera sea el arancel base, debería contemplarse la posibilidad de consagrar la desgravación para los productos comprendidos por el arancel preferencial otorgado a cualquier país del hemisferio dentro de un sistema de preferencia comercial unilateral (Sistema Generalizado de Preferencias y Sistema de Preferencias Andinas). Hemos considerado más arriba los efectos deseables y los efectos indeseables que produciría, para Ecuador, una postura semejante en las instancias iniciales de la negociación.

De tal modo, al entrar en vigencia el ALCA quedarían consolidadas dichas preferencias unilaterales. Esta consolidación general de los beneficios recibidos por los países miembros del ALCA en el marco de todos los regímenes de preferencias unilaterales, sería para Ecuador inicialmente inocua o, al menos, un mal menor, esto es, menos gravosa que un hipotético trato especial y diferenciado basado en categorías de países, cada vez que Ecuador no fuera asimilado a la categoría de las pequeñas economías. En esta hipótesis de exclusión del Ecuador del mejor trato especial y diferenciado, el país podría padecer las consecuencias negativas de un precepto como el siguiente (opción 6 de los Métodos para determinar las concesiones, en el punto 6.1. del Documento del Grupo de Negociación del 3 de abril): "Las concesiones arancelarias que resulten de las negociaciones efectuadas entre los países, de conformidad con el tamaño de cada economía, serán extensivas a los demás países con igual o similar nivel de desarrollo relativo".

Una última cuestión relevante, en el tema de métodos y modalidades, se refiere a la elección del método para determinar las concesiones arancelarias.

El documento del Grupo de Negociación, del 3 de abril de 2002, en el punto 6 incorpora una breve descripción de seis opciones que, por otra parte, algunas delegaciones consideran como no necesariamente excluyentes entre sí.

Todas las opciones pueden reducirse conceptualmente a dos cuestiones:

Con respecto a la periodicidad de la desgravación y sus posibles asincronías, Ecuador podría obtener un trato diferencial que lo colocara en condiciones de acceder a los mercados de EE.UU. y Canadá, compitiendo ventajosamente con otros países miembros del ALCA, de igual o más alto nivel de desarrollo relativo, para una gama de productos significativos en su oferta exportable.

Otro tema pendiente es la definición del objeto material de los compromisos que se asumirán en el ALCA en materia de inversiones y servicios. En especial, con respecto a las disposiciones que garantizan la protección de las inversiones, ¿a qué "inversiones" habrán de referirse? Se impone una definición uniforme del objeto material de la protección.

Al momento de considerar el contenido del capítulo de Inversiones, suele invocarse, una y otra vez, el imperativo político de promover y proteger las inversiones extranjeras, dada la significación que se les atribuye como dimensión impulsora del desarrollo económico. Aquí hay un error conceptual, que consiste en suponer que las mayores garantías a las inversiones extranjeras útiles al país resultan de la más amplia desregulación y de la ausencia de controles. Por el contrario, a la luz de la experiencia latinoamericana más reciente, la efectiva protección a las inversiones extranjeras directas o genuinas, y que, como tales, tienen por objeto un asentamiento estable en el territorio nacional, ha de consistir en una sistemática diferenciación legal.

Correspondería entonces distinguir las inversiones directas, y aquellas otras que no responden al mismo objetivo, ya sea: a) por tratarse de inversiones puramente financieras, reducidas a operaciones de cartera; y, b) aún cuando contemplen la realización de operaciones económicas en el territorio nacional, de todos modos no impliquen la radicación de capital y la continuidad previsible de actividades para la producción o comercialización de bienes y servicios. En ambos casos, un tratamiento legal o convencional que asimile las inversiones extranjeras directas a las otras operaciones indicadas más arriba, implica discriminar en contra de aquéllas, lo que resulta particularmente pernicioso para la economía de países donde la efectiva radicación importa la asunción de costos nada desdeñables. El resultado es, entonces, contraproducente, pues en lugar de estimular la radicación de inversiones directas, las inhibe.

Siguiendo la idea expuesta en el apartado anterior, parece contraproducente ampliar la protección hasta cubrir actividades que no sean de inversión extranjera directa. Al respecto, convendría considerar seriamente la propuesta de México, que ha planteado dentro del Grupo de Negociación sobre Inversión, únicamente la protección de la inversión extranjera directa en sentido estricto. Alternativamente, Chile ha presentado un papel por el cual se excluye la protección del régimen del ALCA a operaciones que tengan un objetivo "meramente financiero", con lo que se podría llegar a aceptar inversiones financieras, dentro de la posición de Chile, sólo si dichas operaciones de cartera integraran una inversión extranjera directa.

El problema jurídico digno de atención es el siguiente: ¿cómo compatibilizar un compromiso en el ALCA, circunscripto a la inversión extranjera directa, con compromisos bilaterales entre los mismos países miembros del ALCA, asumidos en acuerdos de protección y promoción de inversiones, que incluyan las inversiones de cartera?

Una solución sería restringir aquella garantía de protección, excluyendo las inversiones de cartera cuando los beneficios sean utilizados en relación con los compromisos de integración a contraerse en el ALCA. Pero esta solución parece poco realista. En efecto, ¿acaso tendría sentido práctico una disposición en el ALCA, que prohibiera utilizar las garantías a las inversiones de cartera, para evitar, así, que se obtuviera, con esas garantías, mejores condiciones de acceso a los mercados, en virtud de las preferencias comerciales negociadas en el mismo esquema? Una disposición de este tipo carecería de sentido, por una imposibilidad práctica de deslindar entre operaciones financieras vinculadas o no al comercio amparado por el esquema de integración. Pero, por otro lado, no sería equitativo un trato desigual a la inversión, en distintos países del ALCA. Al menos los países miembros del ALCA deberían definir en un anexo, individualmente y con la mayor exhaustividad, el alcance de la protección ofrecida en este capítulo de Inversiones, además de las reservas a favor de la inversión nacional, que decidan incorporar a la lista de excepciones o reservas sectoriales a que se alude en apartado anterior.

El objetivo de favorecer la inversión extranjera directa es claramente incompatible con la pretensión de EE.UU. de obtener una equiparación de trato para las actividades denominadas de "preestablecimiento". Estas actividades, desplegadas con anterioridad a la efectiva radicación, tendrían que ser expresamente excluidas de la materia regulada en el capítulo. Asimismo, debería compatibilizarse la negociación del capítulo de Inversiones con el capítulo de Servicios, a fin de evitar maniobras elusivas de los agentes económicos. Si no se adoptara esta previsión de compatibilizar ambos capítulos, podría ocurrir que, al menos parte de la protección negada en el capítulo de Inversiones pudiese ser obtenida, invocando los derechos reconocidos dentro del capítulo de Servicios. Al menos el Grupo de Negociación sobre Inversión, en su Informe al Comité de Negociaciones Comerciales sobre las actividades del Grupo, desarrolladas durante el período abril 2001-julio 2002, demuestra sensibilidad sobre este punto, al transcribir las instrucciones oportunamente recibidas, en particular "que las reuniones de los Grupos de Negociación de Servicios e Inversión se lleven a cabo de forma secuencial, a fin de establecer una comunicación fluida y directa entre ambos grupos de negociación y propiciar, cuando ellos lo estimen necesario, que se reúnan para deliberar conjuntamente sobre temas comunes, particularmente presencia comercial" (véase el documento citado, pág. 5).

En tal sentido, se debe recordar que, dentro de las instrucciones dadas por el Comité, el 16 de mayo de 2002, con el objeto de concluir las negociaciones sobre métodos y modalidades, también figura la siguiente referencia: "las ofertas de inversión para prestar servicios a través de la presencia comercial, podrán ser presentadas y discutidas en el Grupo de Negociación sobre Servicios, en el Grupo de Negociación sobre Inversión, o en ambos" (documento citado, pág. 4). Acerca de las dificultades para llegar a soluciones uniformes en el ALCA, convendría prestar atención a las diferencias normativas que surgen de fuentes tales como las listas de excepciones y restricciones en materia de servicios, que han sido presentadas a la OMC, y el alcance de las garantías reconocidas a los inversionistas extranjeros en los acuerdos bilaterales de protección y promoción de inversiones. De este caleidoscopio de compromisos multilaterales y bilaterales preexistentes, difícilmente pueda emerger un estatuto común que permita satisfacer los intereses de todos los países miembros de la ALADI que convergen en el ALCA. Por esta razón, es importante cumplir el principio de transparencia, reflejando las diferencias de trato en listas que puedan ser perfeccionadas a la brevedad.

Otro punto relevante en esta área es el reconocimiento del derecho de los países miembros del ALCA para colocarse en situaciones supuestamente desventajosas. La necesidad de tratar este punto aparece nítidamente con motivo del capítulo de Inversiones. En los apartados anteriores se ha puesto énfasis sobre la necesidad de homogeneizar la normativa en el ALCA para evitar que algunos países miembros del ALCA "flexibilicen" sus normas, a fin de atraer inversión extranjera a costas de la que pueden atraer otros países miembros, con un doble efecto de desplazamiento de inversiones y distorsión de la competencia comercial.

Pero, el mismo énfasis debería utilizarse para proponer un margen de tolerancia que permita, a los países del ALCA interesados, fijar reglas más restrictivas o de más alto grado de condicionamiento que el contemplado por los estándares adoptados en la negociación. En tal sentido, caben dos ejemplos:

Es evidente que las demandas de poblaciones adyacentes a las fronteras tienen algunas particularidades, que favorecen el desarrollo de actividades productivas sin las condiciones o exigencias del comercio internacional en general.

En efecto, el carácter limitado de la demanda favorece la producción de pequeñas plantas productivas, en tanto los menores estándares de calidad hacen innecesarias inversiones productivas y transformaciones tecnológicas sustanciales para la puesta en marcha de esas plantas. Adicionalmente, las cortas distancias y la dosificación de los volúmenes de carga reducen los costos de fletes y servicios conexos.

Si bien, debido a convenciones que se apoyan en la normativa del GATT, el comercio fronterizo estará excluido de los compromisos de liberalización comercial a ser contraídos en el ALCA, en el caso del Ecuador este punto merecería mayor atención por la particular importancia derivada de la configuración geoeconómica del país. Dicha configuración justificaría la incorporación al Acuerdo de previsiones que asegurasen al Ecuador un margen de maniobra para el desarrollo económico vinculado al comercio en sus zonas de frontera, aún cuando las operaciones en sí mismas no sean concertadas estrictamente dentro de las mismas zonas de frontera. Así, por ejemplo, sería importante hacer una reserva en el Acuerdo, que permitiera la celebración de convenios y aplicaciones comerciales de planes-modelo binacionales para el desarrollo integrado de comunidades fronterizas. Formalizada la reserva en el ALCA, se evitaría eventuales cuestionamientos, ya sea por la imputación de supuestos tratos discriminatorios, subvenciones o restricciones al comercio, con motivo de la puesta en marcha de aquellos convenios y planes-modelo. Como se sabe, el Tratado de Cooperación Amazónica, firmado en Brasilia, el 3 de julio de 1978, por los ocho países considerados amazónicos (y, entre ellos, naturalmente, Ecuador), tiende a la promoción del desarrollo armónico e integrado de la cuenca, como base de sustentación de un modelo de complementación económica regional que incluye el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y la conservación y utilización de los recursos naturales.

Por lo expuesto, la preservación a largo plazo de preferencias relacionadas con los procesos de integración física excede el objetivo de cumplir programas tendientes al desarrollo integrado de comunidades fronterizas. La experiencia latinoamericana demuestra que el aprovechamiento, si bien incipiente, de nuevas o renovadas rutas aéreas, fluviales o terrestres constituye un incentivo indispensable para la realización de obras de infraestructura que, una vez llevadas a cabo, permiten realimentar el intercambio. Ecuador afronta un inédito desafío: conectar el Lejano Oriente (en especial, mediante el uso del puerto de transferencia de Manta) con el oriente marítimo brasileño (Manaos y zona de influencia), sin contar con las conexiones a los más grandes centros industriales de este país. De tal modo, algunas preferencias, cuya preservación pudiera garantizar Brasil al Ecuador, aún dentro de cuotas preestablecidas y siempre que sean reconocidas en el ámbito del ALCA, favorecerían las tratativas destinadas a obtener asistencia financiera y técnica para llevar a cabo los emprendimientos pendientes.

El mismo argumento, con el refuerzo adicional que representa la necesidad de consolidar un proceso de pacificación, es el que impone la presentación al ALCA de preferencias bilaterales no extensivas, que a esos efectos han de ser negociadas entre Ecuador y Perú.

En las negociaciones para el libre acceso a mercados, Ecuador tendría que obtener la inmediata liberalización del comercio (tanto en materia de desgravación como en la supresión de barreras no arancelarias) en beneficio de sus exportaciones de productos típicos. A tal fin, habría que trabajar, por un lado, sobre las ofertas de desgravación que realicen los países de mayor desarrollo relativo del esquema. Por otro lado, para el libre acceso se requerirían designaciones adecuadas en las listas de requisitos específicos de origen y previsiones sobre derechos de propiedad intelectual, que apliquen las disciplinas multilaterales sobre identificaciones geográficas, y que estén alineadas con la doctrina vigente en la CAN, a la que se alude en el siguiente apartado.

A tales fines, resultará relevante que Ecuador reivindique en las negociaciones el impacto económico y comercial de las actividades productivas inspiradas en la simbología cultural constitutiva de su identidad nacional. La exportación de los productos resultantes de dichas actividades, por un lado, permite difundir la simbología que expresa la presencia de culturas precolombinas, el legado colonial español y el sincretismo cultural resultante. Por otro lado, realimenta el desarrollo económico interno, sustentado por esa poderosa herencia cultural. Una gran variedad de productos podría merecer aquellos beneficios comerciales en el ALCA: alimentos y fármacos preparados de acuerdo a recetas ancestrales y toda una extensa gama de manufacturas, enriquecidas con técnicas de fabricación, diseño y ornamentación típicas.

Sin embargo, hasta ahora los productos típicos han merecido poco espacio en la negociación, pues el trato especial y diferenciado que se les aplicaría parece limitado al ámbito de las preferencias unilaterales. Por ello, en la reciente versión legislativa del "Andean Trade Preference Act" (ATPA, que conforma la División C de la Trade Act 2002 analizada más arriba), EE.UU. incluye, entre los productos que pueden acogerse al ATPA, a los "folklore articles". Esta concepción restrictiva del beneficio se debe a que el mismo aparece vinculado al modo de producción artesanal. Ecuador debería estimular la adopción de una línea interpretativa más ambiciosa, pues al equipararse las preferencias a los productos típicos con el modo de producción artesanal, la producción en gran escala ofrece justificación para la suspensión del beneficio.

Ante todo, conviene tener presente que la normativa de la Organización Mundial del Comercio (OMC) no ha contemplado la posibilidad de hacer excepciones a las regulaciones sobre propiedad intelectual, con motivo de la suscripción de acuerdos de integración económica. Ello significa que, a diferencia del comercio de bienes físicos (GATT, Art. XXIV) y del comercio de servicios (GATS, Art. V), cualquier disposición incorporada en acuerdos de integración económica, que en materia de propiedad intelectual tenga mayor exigencia o permisividad que la fijada por las reglas multilaterales, será susceptible de invocar la cláusula de la nación más favorecida por cualquier otro Estado Miembro de la OMC.

Sin embargo, dadas las características propias de dichas disciplinas multilaterales, es posible y, en muchos casos, conveniente su reglamentación o desarrollo normativo a propósito de la materia negociada en acuerdos de integración económica. El ALCA constituye un buen ejemplo, porque vincula a países desarrollados muy celosos de la protección de los derechos de propiedad intelectual, con otros países, cuyo desarrollo depende, en gran medida, de la adquisición de mayores capacidades para la efectiva protección de su acervo natural y cultural.

En esta línea, los países de la CAN han comenzado a fijar políticas de protección que deberían proyectarse al plano hemisférico. Se presentan dos facetas: a) la necesidad de neutralizar acciones depredadoras con respecto a la integridad y diversidad biológica y al acervo cultural; y, b) la necesidad de garantizar el ejercicio de derechos de propiedad intelectual sobre innovaciones efectuadas a conocimientos tradicionales de raíz indígena, afroamericana y local.

Desde el punto de vista de la protección del patrimonio biológico y genético, la Decisión 486, de la Comisión de la Comunidad Andina, establece que las autoridades nacionales de aplicación podrán denegar el patentamiento de invenciones sobre materia viva modificada, cuando se trate de proteger el orden público, la salud o la vida, o para preservar los vegetales o el medio ambiente, pudiéndose basar, para ello, en los compromisos asumidos en el ámbito del Convenio sobre la Diversidad Biológica (véase: Decisión citada, Art. 20 y disposición transitoria segunda). En el ALCA habría que reconocer plena legitimidad a este precepto de la CAN, desautorizando cualquier medida de retorsión, que pudiera invocar como fundamento la aplicación de aquellas resoluciones nacionales denegatorias de solicitudes de patentamiento.

En la misma línea de protección del patrimonio biológico y genético, se plantea una espinosa negociación dentro del Grupo sobre Derechos de Propiedad Intelectual. Limitándonos al debate en materia de patentes (Sección 6 del futuro Capítulo del Acuerdo, según los últimos documentos de la Presidencia del Grupo) están en discusión, entre otros, los siguientes aspectos:

Desde el punto de vista de la protección de los conocimientos tradicionales, caben dos tipos de procedimientos. En primer lugar, las autoridades nacionales de aplicación de la CAN están habilitadas para rechazar el patentamiento de invenciones desarrolladas a partir de una adquisición ilegal de los conocimientos tradicionales (Decisión citada, Art. 3). En segundo lugar, "los Países Miembros reconocen el derecho y la facultad para decidir por las comunidades indígenas, afro americanas y locales, sobre sus conocimientos colectivos". En la práctica, el precepto implica que tales conocimientos merecen protección legal cuando se traducen en invenciones, modelos de utilidad, diseños industriales o marcas. Por lo tanto, habría que propiciar la incorporación en el ALCA de criterios consensuados, que impidan en países no andinos la neutralización del reconocimiento jurídico derivado de los registros nacionales. Estos criterios habrán de referirse, sustancialmente, a dos puntos: i) evitar que se desconozcan las atribuciones registrales de derechos de propiedad intelectual, sobre la base de un concepto excesivamente difuso de "dominio público", por el cual los conocimientos tradicionales sean asimilados a ese "dominio público" y, por lo tanto, quede invalidada la protección; y, ii) evitar el desconocimiento de las atribuciones registrales de derechos de propiedad intelectual, sobre la base de conceptos excesivamente estrechos de "innovación" o "invención", en mérito de los cuales también se pretenda invalidar la protección.