Monografias | Régimen constitucional de la responsabilidad extracontractual de la Administración PúblicaRégimen constitucional de la responsabilidad extracontractual de la Administración PúblicaResumen: Naturaleza jurídica de la responsabilidad extracontractual de la administración pública. Régimen constitucional de la responsabilidad extracontractual de la administración pública. Indice 1. Introducción La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece normas en materia de Responsabilidad del Estado, básicamente de la Responsabilidad Extracontractual de la Administración Pública, de carácter directo e indirecto que logran establecer un bloque de la constitucionalidad en esta materia. El presente trabajo describe en un primer lugar el problema ya superado de la naturaleza jurídica de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública al analizar las corrientes privatistas y publicistas. 2. Naturaleza jurídica de la responsabilidad extracontractual de la administración pública La responsabilidad extracontractual de la Administración Pública es un sistema resarcitorio de daños causados a los individuos producto de la actuación, lícita o ilícita, de la Administración Pública. En épocas pasadas, se discutía si el régimen jurídico aplicable a la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública correspondía con las normas civilistas, establecidas en el Código Civil o si, por el contrario, este régimen estaba determinado por ciertas reglas especiales. En Venezuela, a pesar de las divergencias doctrinarias encontradas al respecto, existen autores quienes afirman que las bases normativas de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública se encuentran determinadas en su totalidad en el bloque de la constitucionalidad, del cual es posible extraer normas matrices y secundarias al respecto. En este orden de ideas se plantea que toda la problemática en materia del contencioso de la responsabilidad, radica en señalar cuál conjunto normativo debe regir, si por un lado, el sometimiento a las concepciones que rigen la relación particular – particular, o si por el contrario, se deberá someter a sistemas amplios de responsabilidad basados en principios de derecho público. La opinión dominante en este punto es que el contencioso de la responsabilidad debe regularse bajo el amparo de las normas de derecho público, siendo la preferible técnicamente. Legado de la Doctrina Civil Sin embargo, es indiscutible el papel importante y destacado de las normas civilistas para comprender el sistema de responsabilidad administrativa, sobre todo si se está frente a un funcionamiento anormal de la administración - responsabilidad por falta - o las presunciones de falta, regímenes en los cuales se presenta una falla o falta en el servicio que se está prestando, en este caso las normas del Código Civil si son tomadas en cuenta para analizar la antijuricidad que se presenta. La doctrina venezolana analiza y ejemplifica cada caso de responsabilidad civil y destaca la figura del daño, material o moral, la relación de causalidad entre el daño y la conducta del sujeto que lo dio origen, las nociones de culpa y la responsabilidad por riesgo objetiva, nociones fundamentales que le brindan al derecho administrativo un conjunto de conceptos, principios y reglas a saber. La jurisprudencia venezolana recientemente ha presentado rasgos de querer acoger una concepción iuspublicista en la responsabilidad administrativa. Así, en el caso German Heriberto Avilez Peña vs. Compañía Anónima Electricidad de Oriente (Eleoriente) se expresa lo siguiente: El papel de la doctrina civil en la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública juega un papel importante, más no determinante, debido a que suelen existir diferencias sustanciales entre el sistema de responsabilidad civil extracontractual y el sistema de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública. En sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, caso Corporación Revi, C.A. contra Banco Industrial de Venezuela, C.A. se han estipulado los elementos de la responsabilidad civil extracontractual, los cuales corresponden en primer lugar, a la existencia de una falta o culpa, es decir, un hecho ilícito, en segundo lugar, la presencia del daño, el cual debe tener un carácter cierto y personal y finalmente, se deberá demostrar la relación causa efecto o relación de causalidad, la cual podrá romperse en presencia de circunstancias exoneratorias: falta de la víctima, fuerza mayor, caso fortuito y hecho de un tercero. Si bien es cierto que el daño y la relación de causalidad son elementos acumulativos en ambos sistemas de responsabilidades responsabilidad extracontractual de la Administración Pública y responsabilidad civil extracontractual, el elemento referido a la culpa no es un elemento del sistema de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, lo será en todo caso de uno de sus regímenes, como lo es la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal, en el cual es necesario demostrar la culpa de la administración o la culpa del funcionario, según sea el caso, debido a que en el régimen de responsabilidad sin falta o por sacrificio particular, la culpa no juega ningún papel, es irrelevante. De allí la afirmación de que los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado suelen compararse, más no identificarse plenamente con los elementos de la responsabilidad civil extracontractual. De igual forma en el caso German Heriberto Avilez Peña vs. Compañía Anónima Electricidad de Oriente (Eleoriente), un típico caso de responsabilidad por sacrificio particular, en el cual el particular afectado se vio lesionado por una actuación de la administración, la cual fue producto de una situación riesgosa, se desglosan los elementos constitutivos de la responsabilidad sin falta de la Administración como sigue: "Por lo que respecta a la responsabilidad sin falta de la Administración esta Sala observa que, dado su eminente carácter objetivo, ésta surgirá cuando se encuentren presentes tres elementos o condiciones, los cuales son: (1) la existencia de un daño constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento jurídico o disminución patrimonial; (2) una actuación u omisión atribuible a la Administración; y, (3) la relación de causalidad entre tales elementos" En el caso Freddy Bolívar contra la Compañía Anónima de Administración y fomento Eléctrico se determinan los elementos de la responsabilidad cuando se está frente a una actuación ilícita de la administración. De esta forma plantea como elementos los siguientes: a) el incumplimiento de una conducta preexistente dispuesta por el legislador como la conducta idónea y propicia, b) la culpa, que comprende el dolo, la imprudencia, negligencia; c) el carácter ilícito del incumplimiento, d) el daño ocasionado, e) la relación de causalidad, esto significa que el daño sea una consecuencia del incumplimiento culposo ilícito. Importancia e influencia del Derecho Público Otros autores estipulan que el fundamento jurídico de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública se encuentra reflejado en la letra de la Constitución, toda vez que las actuaciones de algunos de los órganos del poder público ocasionen perjuicios a los habitantes de la República, en violación de los derechos que la misma Carta Magna consagra y reconoce. El bloque de normas constitucionales debe ser interpretado de manera integrativa y evolutiva, tomando en cuenta los actuales principios generales del Derecho en materia de responsabilidad y el entorno social en que se desenvuelve el individuo. Los preceptos constitucionales son normas capaces de interpretarse progresivamente, son abiertas y utilizan un lenguaje capaz de crecimiento que los jueces deben aplicar directa, preferencial y obligatoriamente. La actualizada doctrina y jurisprudencia ha establecido que la Constitución tiene una supremacía y fuerza dominante. Toda norma que la contradiga esta viciada de inconstitucionalidad y por lo tanto será objeto de un control concentrado ante el Tribunal Supremo de Justicia o ante un control difuso, de inaplicabilidad de la norma ante cualquier tribunal de la República. En este orden de ideas se observa los avances y criterios de la Jurisprudencia venezolana antes y después de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. A la luz de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, en materia de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, la Corte Suprema de Justicia, invocó los preceptos constitucionales en contadas ocasiones. En primer lugar, el caso Promociones Terra Cardón se trata de un ejemplo de responsabilidad sin falta o por sacrificio particular en el cual se pretende precisar si sólo la expropiación, contemplada en la Constitución y en su respectiva ley, determina un derecho a la indemnización o si también con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado, igualmente consagrado en la Constitución y para ello citan la norma matriz (artículo 47 Constitución de la República de Venezuela de 1961), éste debe indemnizar las lesiones que hubieren causado su actividad legítima. Asimismo, la Sala Político Administrativa reconoce abiertamente el régimen de responsabilidad sin falta bajo un enfoque netamente constitucional. "...observa la Sala, que los fundamentos constitucionales del régimen de responsabilidad antes señalado, se encuentran en los artículos 206 y 46 de la Constitución, que contempla el deber de indemnizar por parte de la Administración, derivados de su responsabilidad en general, o por la actuación de sus funcionarios competentes, de donde se desprende su obligación de indemnizar los daños causados a los particulares, aun por sus actos lícitos, como serían los emanados de dichos funcionarios. Además, la garantía del derecho de propiedad, contemplada en el artículo 99 del Texto Fundamental, significa también el derecho a reclamar una indemnización de la Administración, cuando por las actividades de ésta, lesione a los propietarios, no sólo por su "despojo" o "desposesión", sino incluso en sus atributos esenciales" Se observa que en los párrafos de la sentencia que anteceden reconocen que el régimen de la responsabilidad del Estado se encuentra en el texto fundamental cuando citan una de sus normas principales como lo es el artículo 206 (hoy art. 259) y dos de las normas que constituyen el refuerzo constitucional en materia de responsabilidad del Estado, artículos 46 y 99 (hoy artículos 25 y 115). Es precisamente de esta manera como se debe proceder, utilizar el cúmulo de normas perfectas que se encuentran previstas en la Constitución y que no necesitan de la señalización de normas privatistas-civilistas. En segundo lugar, en el caso Laboratorio Sanalo el actor fundamenta su acción en las normas constitucionales: "El fundamento de la presente acción lo recoge nuestra Constitución Nacional de 1961 al consagrar en su artículo 47...la responsabilidad del Estado por sus actos legítimos que lesionen el patrimonio de personas privadas". De manera que no solamente menciona normas como la del derogado artículo 47, sino que explica el demandante todo el Régimen Constitucional de Responsabilidad del Estado cuando señalaba en aquella oportunidad que en el derecho positivo venezolano se consagra la responsabilidad directa del Estado por los daños y perjuicios causados por autoridades legítimas, y el artículo 206 (hoy artículo 259) ha completado la disposición del hoy derogado artículo 47 eiusdem, en materia de responsabilidad administrativa, al atribuir competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para condenar al Estado a la reparación de daños y perjuicios. De modo que el actor en el petitum solicita que la República convenga en pagar o en su defecto sea condenada a ello, en virtud de lo establecido en el artículo 47, en concordancia con el artículo 206 eiusdem. Es perfectamente claro y evidente que el actor se dirigió al órgano competente, sin hacer mención alguna a las normas del Código Civil, las cuales resultan ineficaces. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, no tomó en cuenta este régimen constitucional de responsabilidad del Estado para sentenciar. De igual forma, en el caso Franz Weibezahn vs. Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela -CANTV- y Oficina Técnica Dina se fundamenta la decisión en normas constitucionales: "Por tanto, aplicando los principios que gobiernan la responsabilidad patrimonial del Estado, que abarcan a los concesionarios de servicios públicos, con base en los artículos 47, por interpretación en contrario, 56, referido a la igualdad ante las cargas públicas, 68, referido al derecho a la defensa, 99 garantía del derecho de propiedad, y 206 de la Constitución Nacional, que faculta a la jurisdicción contencioso administrativa para condenar al pago de sumas de dinero, reparación de daños y perjuicios y disponer lo necesario para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, es claro que los actores han sufrido un daño que no tienen el deber jurídico de soportar que compromete la responsabilidad civil, llamada por la doctrina administrativa del Estado, que ha actuado en este caso por vía de una concesionaria de servicio público..." Por otro lado, el Tribunal Supremo de Justicia en aplicación de la Constitución Bolivariana en los casos Cesar Cheremos y otros contra Compañía Anónima Electricidad del Centro (ELECENTRO) y German Avilez Peña contra Compañía Anónima Electricidad del Centro (ELECENTRO), ha determinado el sentido y el alcance del artículo 140 de la CRBV, cuando considera que la noción de patrimonio que asume el Constituyente es en sentido amplio, tanto los bienes y derechos de la esfera económica como de la esfera moral que estén jurídicamente protegidos, sea cual fuere su naturaleza. 3. Régimen constitucional de la responsabilidad extracontractual de la administración pública Las bases constitucionales de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, -consideradas bases, soportes-, se encuentran enunciados en la Carta Magna Venezolana, Constitución de la República Bolivariana de Venezuela bajo las siguientes instituciones, y desde dos puntos de vista: Bases Constitucionales Directas Se configura la responsabilidad de la Administración Pública como principio. La Administración Pública despliega la función pública, en sentido estricto, aquella función que conlleva a la satisfacción de necesidades colectivas, teniendo por norte el interés público; y se plantea, a su vez, la obligación por parte de la Administración Pública, de actuar conforme a derecho, se someten sus actuaciones a lo pautado en el ordenamiento constitucional, legal y reglamentario. De lo expuesto se desprende que se plantea constitucionalmente el principio de la responsabilidad administrativa y el principio de la legalidad administrativa. Responsabilidad De La Administración Pública Como Un Derecho Esta base constitucional es considerada como la norma matriz de todo el sistema de responsabilidad administrativa, tanto contractual como extracontractual. La Constitución de la República de Venezuela de 1961, incluía en su articulado lo siguiente: "En ningún caso podrán pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública" (Constitución de la República de Venezuela de 1961, artículo 47). En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) esta norma no aparece para darle entrada a una disposición que regula, en específico, la responsabilidad de la actuación administrativa y a la responsabilidad de la actuación judicial. Sin embargo, la inclusión de esta norma no desnaturaliza la esencia de la responsabilidad del Estado, muy por el contrario, la enriquece dejando por sentado que el Estado, en un sentido amplio, indemniza los daños derivados de sus actuaciones legítimas. Por lo tanto, la desincorporación de esta norma no se justifica, lo que sería procedente es su redacción en término positivo, para subsanar la falta de técnica legislativa de redactar la norma de manera negativa en la Constitución de 1961 y por consiguiente interpretarla por contrario sensu. El Contencioso De La Responsabilidad De La Administración Pública "La jurisdicción contenciosoadministrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contenciosoadministrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa" (Constitución de la República Bolivariana artículo 259). En esta norma se prevé la relación de la jurisdicción contencioso administrativa con el sistema de responsabilidad administrativa, al consagrarle competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para condenar a la Administración Pública a la indemnización de daños causados por sus actividades lícitas o ilícitas. De esta norma se desprende la bifurcación del contencioso de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública en dos vertientes: El contencioso de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública por los actos o declaraciones de voluntad unilaterales, el contencioso de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública por los hechos o actuaciones materiales. Bases Constitucionales Indirectas Responsabilidad de los Funcionarios Públicos Cuando el constituyente señala "todo acto del Poder Público" y del "ejercicio del poder público", se refiere a los cinco poderes, legislativo, ejecutivo, judicial, ciudadano y electoral, los cuales ejercen las cinco funciones: legislativa, ejecutiva, judicial, ciudadana y electoral. La Administración Pública se encuadra dentro del poder ejecutivo y a cada uno de sus entes y órganos que la conforman se les asigna responsabilidades. Responsabilidad del Estado con Ocasión de la Violación de los Derechos Humanos Responsabilidad Objetiva del Estado Cabe señalar que el individuo va a prestar un servicio que coadyuva al cumplimiento de las actividades de servicio público del Estado, por lo tanto la manifestación de la responsabilidad se encuadra en el renglón referido a la responsabilidad por actividad administrativa. De igual forma, el individuo o particular, que se encuentra prestando el servicio militar o civil, es objeto de un sacrificio particular cuando sufre un daño con ocasión de sus labores. El Estado está actuando lícitamente al imponer al particular el servicio, es una actuación normal el servicio militar o civil. Sólo que cuando se produce un daño en el patrimonio de estos individuos, el Estado está obligado a responder directamente a la víctima bajo el régimen de la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular, responsabilidad objetiva del Estado. Responsabilidad de la Actividad del Poder Judicial Esta disposición se relaciona con la responsabilidad del Estado juez, que es una de las ramificaciones de la responsabilidad del Estado. La responsabilidad del Estado juez no existía en la Constitución de la República de Venezuela de 1961 (CRV) en forma explícita, a pesar de haber sido considerada de manera muy amplia y general en los arts. 47 y 121 eiusdem. Sin embargo, existen derechos tácitos, reconocidos por Venezuela en tratados internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que sí establecen de forma expresa la responsabilidad del Estado juez. En el primero de ellos, se plantea el derecho a indemnización por privación arbitraria de la libertad personal, mediante el cual, cualquier persona que hubiere sido privada de su libertad de una forma ilegal tiene el derecho de obligar al Estado a obtener su correspondiente reparación. Papel del Poder Ciudadano para Hacer Efectiva la Responsabilidad Es importante recalcar que no estamos en presencia de daños cometidos por los órganos del poder ciudadano en el desarrollo de sus actuaciones lícitas e ilícitas, sino que, por el contrario, éstos órganos van a intervenir en la puesta en marcha del sistema de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, por lo tanto, resultaría incorrecto hablar de responsabilidad del poder ciudadano, lo idóneo en este caso sería el destacar el papel del poder ciudadano para lograr hacer efectivo el sistema. Por esta razón y dada la estrecha relación con el tema en cuestión consideramos que esta disposición es una base constitucional que permite coadyuvar a la cristalización del sistema de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública. El Defensor o Defensora del Pueblo, en este caso, cumple una función administrativa como la de velar por el correcto funcionamiento de los servicios públicos, amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o difusos de las personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación de los mismos, al interponer cuando fuere procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas de los daños y perjuicios que les sean ocasionados con motivo del funcionamiento de los servicios públicos (Constitución de la República Bolivariana artículo 281, numeral 2). Así las cosas, la actividad por excelencia que ejecutan los entes y los órganos de la Administración Pública, son los servicios públicos; cuando éstos, en su ejecución normal o anormal, lesionan a los particulares, el Defensor del Pueblo como órgano del poder ciudadano vela por el resarcimiento de los daños y perjuicios. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo está habilitado constitucionalmente para interferir en la función administrativa de los servicios públicos, función propia de los órganos ejecutivos. Tutela Judicial Efectiva El derecho a la indemnización por daños causados por la Administración Pública representa un derecho público subjetivo protegido jurisdiccionalmente por la Constitución y las leyes. Por lo tanto, la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública puede ser ejercida ante los órganos jurisdiccionales, en particular, la jurisdicción contencioso administrativa. Se considera entonces esta norma una base constitucional de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública de carácter mediato. Responsabilidad por Actuaciones Legales de la Administración Pública La disposición antes comentada hace referencia al derecho real por excelencia: el derecho de propiedad, el cual puede ser objeto de despojo patrimonial a través de la institución de derecho público denominada: expropiación, donde la Administración Pública ejecuta una actuación enmarcada dentro de los parámetros del Estado de Derecho, con motivos de utilidad pública, y dentro del principio de supremacía que es operable dentro de la relación jurídica de derecho público, en particular, relación jurídica de derecho administrativo, lo que pudiere generar daños a los particulares. Responsabilidad del Presidente de la República, Vicepresidente Ejecutivo y los Ministros "El Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva es responsable de sus actos, de conformidad con esta Constitución y con la ley (Constitución de la República Bolivariana artículo 241). Principio de Igualdad Ante las Cargas Públicas No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona" (Constitución de la República Bolivariana artículo 21). "El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población; para ello se sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos" (Constitución de la República Bolivariana artículo 316). Estas normas se relacionan con el principio de igualdad de las cargas públicas, fundamento específico de uno de los regímenes del sistema de responsabilidad administrativa, como lo es la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular. Todos los individuos deben contribuir con las cargas del Estado, de forma igualitaria, sin distinciones. De este modo si una determinada actuación de la Administración Pública produce daños anormales o especiales ello supone un sacrificio de un determinado particular, quien no está obligado a soportarlo, sólo estará obligado a soportar lo que a todos los individuos le corresponde, de esta manera se produce una ruptura en el principio de igualdad de las cargas públicas, principio de aplicación directa en el régimen de responsabilidad administrativa, que impone las correspondientes indemnizaciones. 4. Conclusiones La concepción iuspublicista impera en la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, sustentada en normas, modelos y esquemas de derecho público, en la cual se entabla una relación jurídico administrativa. Esto no significa restarle importancia y mérito a las posiciones privatistas que fundamentan el sistema de responsabilidad administrativa en las normas del Código Civil, las cuales brindan nociones, instituciones y fundamentos que se aplican en el derecho administrativo, como lo es principalmente la figura de la responsabilidad objetiva, la noción del daño, el principio de imputabilidad y la relación de causalidad. La Constitución de la República Bolivariana establece por vez primigenia una disposición (artículo 140) que da lugar a la responsabilidad objetiva de la Administración Pública, en la cual la Administración Pública estará obligada a resarcir todos los daños por su actuación lícita e ilícita a los particulares. De forma que esta disposición es una garantía en manos de los particulares en contra de los abusos de la Administración Pública, y en pro de los derechos subjetivos lesionados. 5. Referencias Bibliográficas Doctrina Constitución de la República de Venezuela. (1961). Gaceta Oficial de la República de Venezuela, 3.357 (Extraordinario), Marzo 2, 1984. Corte Suprema de Justicia. Sala Político Administrativa (1994). Sentencia del 27/1/1994. Caso Promociones Terra Cardon. Trabajo enviado por: Compartir Publicación enviada por Gaetano Coccorese Contactar mailto:gcoccorese@hotmail.com Código ISPN de la Publicación EpyuAFZZEFLGqfWAwk Publicado Tuesday 30 de September de 2003 Ultimas Publicaciones en ilustrados.com
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