Monografias | Propuesta Marco de Principios para los Estados Centroamericanos en materia de Acceso a la Información PúblicaPropuesta Marco de Principios para los Estados Centroamericanos en materia de Acceso a la Información PúblicaResumen: Preparación y presentación de una propuesta marco de principios para los estados, que sirvan de guía para legislar y adaptar políticas públicas en materia de acceso a la información pública, tema que ha sido identificado durante la realización de una serie de foros nacionales en cada país de Centroamérica. INDICE.. 1.
OBJETO Y BENEFICIARIOS
DE LA CONSULTORIA.........
2 1.
Objeto de la presente consultoría............
2 2.
Beneficiarios Directos del producto
2 3.
Documentos Base para el análisis.
3 4.
Resumen de la Propuesta
3 2.
ALCANCES CONSTITUCIONALES DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN.........
4 1.
El derecho de acceso a la información en una perspectiva
constitucional....... 4 2.
La tecnología y el acceso a la información........
13 3.
Aspectos definitorios del derecho de acceso a las informaciones públicas
15 4.
El surgimiento de un nuevo entendimiento acerca del derecho a la
información y la intimidad..........
20 5.
"Nueva Institucionalidad" y Libertad de Expresión..........
22 3.
Los Principios Rectores en Materia de Acceso a la Información..............
24 1.
Un acercamiento a los principios orientadores.......
24 2.
Análisis de los principios rectores
25 5.
Bibliografía..............
51 Preparación
y presentación de una propuesta marco de principios para los estados, que
sirvan de guía para legislar y adaptar políticas públicas en materia de
acceso a la información pública, tema
que ha sido identificado durante la realización de una serie de foros
nacionales en cada país de Centroamérica. El
tema de acceso a la información, junto con sus repercusiones, será observado
desde una perspectiva dinámica con el derecho a la libertad de expresión, no
obstante, no quedará circunscrito, únicamente, a la potenciación del acceso
por parte de los periodistas y los medios a la información pública, sino
también de todas las personas. La
garantía del acceso a la información pública será vista, entonces, como un
medio de crear condiciones de participación democrática en las actuales
condiciones de desarrollo de las sociedades centroamericanas. Beneficiarios
directos de los principios que serán desarrollados en la consultoría, lo serán
los representantes del Estado (Poderes Judicial y Legislativo, Procuradurías
de Derechos Humanos) dirigentes de partidos políticos y representantes de la
sociedad civil (periodistas, empresarios de la comunicación, representantes
de universidades, representantes de organizaciones no gubernamentales), que
puedan tener impacto en la discusión sobre libertad de expresión en sus
respectivos países y en la toma de decisiones relacionadas con el tema. Esta
consultoría ha tomado en cuenta las conclusiones vertidas por los diversos
Foros Nacionales sobre Libertad de Expresión realizados por el Instituto
Interamericano de Derechos Humanos en su Proyecto sobre Libertad de Expresión
en Centroamérica. La
versión final se enriqueció con las discusiones y talleres realizados los días
8 y 9 de julio en la Ciudad de Panamá, donde se presentó la propuesta a un
grupo de expertos regionales en temas de libertad de información, acceso a la
información pública, y en la lucha por la vigencia de los derechos humanos
en la región de Centroamérica. El
acceso a la información es un requisito indispensable para alcanzar un
verdadero Estado Democrático de Derecho, basado en valores tales como la
transparencia y el respeto a la dignidad esencial de la persona. Este
derecho fundamental no es más que una parte esencial del derecho a la
información, y no puede entenderse separado de este. Los
países de la región tienen una cultura administrativa reacia al acceso a la
información, producto, principalmente, de una larga tradición de secreto y
de reserva. Para romper esta
circunstancia, resulta indispensable no solo un cambio de cultura
administrativa, sino también la realización práctica de los principios de
acceso sugeridos. Junto
al desarrollo de la libertad de información y del derecho a expresar
libremente el pensamiento, tiene un papel importante en el reconocimiento de
estas garantías democráticas el respeto a la autodeterminación informativa.
Este último derecho es una reivindicación indispensable en una
coyuntura histórica donde las democracias se definen por la intensidad y
dinamismo del flujo de informaciones: La persona también debe ser protegida
en una sociedad que se automatiza. Un
listado de principios de acceso a la información debe contener, al menos, una
declaración especial sobre el valor del acceso para combatir la corrupción y
alcanzar una mayor participación de los ciudadanos en los asuntos de
gobierno. Además deben
reconocerse procedimientos ágiles para que las personas accedan a las
informaciones y no sean abrumadas por las ingentes cantidades de datos que
pueden ser proveídos sobre cualquier materia de interés público. El
costo razonable y proporcional al tipo de informaciones solicitadas es otro
requisito esencial. La
administración pública debe ir creando una cultura de acceso, haciendo
transparentes a los ciudadanos sus trámites y giros de actividad
competencial, con el fin de que puedan permitir un control público de su
gestión. La
rendición de cuentas, la transparencia y la participación civil parten de
una base común: el acceso a la información, por lo cual deben estructurarse
responsabilidades de los funcionarios para incentivar y propiciar el acceso a
la información y la protección de los datos sensibles.
Las sanciones pueden ser de carácter penal, sin embargo, no deben de
dejarse de lado las posibilidades de un derecho de intervención, que saque
provecho de las opciones normativas provenientes del derecho civil y del mismo
derecho administrativo. La
eficacia, en todo caso, de las leyes de acceso a la información pública,
como la de cualquier otra legislación, depende de la voluntad de ponerlas en
vigencia y del compromiso de los ciudadanos por hacerlas valer en la
cotidianeidad, rasgos indiscutibles de la lucha por la vigencia y realización
de los derechos humanos, en general. Se
intentará, de seguido, hacer un examen de las vinculaciones constitucionales
del derecho de acceso a la información.
El objetivo de este análisis preliminar es el de establecer las
grandes líneas dentro de las cuales se moverán los principios que orientan
el desarrollo de esta garantía en el Estado de Derecho. Se
ha tomado en cuenta para esta reflexión, no sólo la vinculación de este
derecho con las libertades de información y el derecho a al intimidad, sino
también la caracterización democrática del ejercicio del periodismo, línea
común objetiva que ha sido expuesta por los diversos Foros sobre Libertad de
Expresión que ha organizado el Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
los cuales, además, reflejan una profunda sensibilidad por el problema del
acceso no sólo desde la perspectiva periodística.
Esta última línea de trabajo también ha sido seguida en el presente
documento de manera consistente. La
información, entendida como la acumulación de datos que han sido ordenados
de una determinada manera[1],
tiene un creciente valor a tal punto que constituye casi la esencia misma del
desarrollo social y económico. Su
protección y la garantía de su intercambio y circulación se han convertido
en dos importantes vertientes del tratamiento jurídico que ha recibido acorde
con su carácter de elemento esencial de la sociedad.
El derecho a la información vive hoy, entonces, una de sus coyunturas
más ricas desde la perspectiva jurídica. Las
profesiones humanas que trabajan con el tema de la información, como lo es el
periodismo, tienen como objetivo esencial la búsqueda de la verdad sobre
asuntos públicos y la defensa de los derechos fundamentales de los seres
humanos. Tales tareas no son
posibles sin mecanismos viables de acceso a las informaciones públicas. Mucho
más que nunca existe hoy en día una necesidad de construir un periodismo ético
y objetivo que tienda a crear opinión pública tomando como punto de partida
la información recabada de manera responsable.
Esta tarea adquiere una dimensión más trascendental cuando se le pone
en contexto del impacto enorme que tiene el trabajo de los periodistas para
generar opinión sobre asuntos públicos[2].
Al respecto, resulta muy claro que la influencia de los medios es
clave, no sólo por la impronta que trasladan a la opinión pública, sino
también porque influyen en la visión pública
sobre los actores políticos, los partidos y hasta de las
organizaciones e instituciones de la sociedad civil.
Es por ello que se ha puesto un especial acento en la investigación
sobre cuál es la función que los medios tienen en los procesos de
democratización, sobre todo en tiempos de una verdadera globalización de la
cultura y de las informaciones. Aun
queda por analizar si esta globalización no habrá transformado también el
papel de los medios locales y de las informaciones puramente nacionales por el
impacto que tienen las de trascendencia
mundial. En todo caso, cada vez
es más frecuente ubicar a los medios en una interacción no siempre pacífica
entre la economía y la política, generando a su vez sus propios procesos
frente a la colectividad y se le
ubica insistentemente junto al poder de la política y la economía, pero
generando un intercambio de críticas, relaciones y conexiones que han
transformado directamente la forma en que se entienden las correlaciones de
poder en la democracia. Junto
a ello, el desarrollo de una mayor sensibilidad de los ciudadanos hacia la
participación en asuntos públicos ubica en el primer lugar del debate la
cuestión de cómo generar más medios de acceso a las informaciones y a
utilizar el poder intrínseco de ellas en la democracia. La
invención y popularización de cada vez más modernas y sutiles tecnologías
para el tratamiento de información ha hecho posible que el acceso pueda
promocionarse más ampliamente, si se cumple el supuesto de que las personas
cuentan con los instrumentos técnicos idóneos.
De ahí la urgencia de hacer coincidir las agendas del reconocimiento
jurídico del derecho del acceso pero, al mismo tiempo, la de los gobiernos,
con el fin de propiciar las condiciones para que los ciudadanos tengan a su
alcance los medios tecnológicos para acceder efectivamente a los datos e
informaciones que le interesan. La
libertad de recibir informaciones y opiniones, y de difundirlas, sin limitación
de fronteras, por cualquier medio de expresión es un derecho fundamental
enunciado en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos de las Naciones Unidas. Este derecho resulta hoy incomprensible sin
una amplia posibilidad de uso de las tecnologías de la información y de la
comunicación. Este hecho acarrea
la necesidad de trabajar de inmediato en los marcos políticos y jurídicos
para lograr también un equitativo acceso a estos instrumentos técnicos[3]. La
Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa
Rica, suscrita el día 22 de noviembre de 1969, consignó también en su artículo
13 una regulación de un derecho en doble vía, que no solo reconoce el
derecho a recibir información, sino también a buscar y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin ser obstáculo para el ejercicio de
este derecho ni las fronteras de los países ni los medios escogidos para
hacerlo. El
Pacto de San José reconoce, entonces, la eminente importancia de la información
para el ejercicio de otras libertades de los ciudadanos.
No se trata únicamente de un simple requisito que somete a la persona
a una mera condición de “objeto” de la información, sino en un verdadero
sujeto, que libremente difunde pensamientos y se expresa autodeterminándose.
Este ejercicio ciudadano no es otra cosa que la realización de un
verdadero status civitatis en la sociedad tecnológica, que se encuentra
determinada por el creciente valor de las informaciones, sobre todo de
aquellas de carácter personal. El
ejercicio de esta libertad debe hacerse, tal y como lo expresó la Oficina del
Relator Especial de la CIDH para la Libertad de Expresión, en su “Declaración
de Principios sobre la Libertad de Expresión”, que fue aprobada por la
Comisión en el curso del 108° Período de Sesiones en octubre de 2000,
en condiciones de igualdad, sin discriminación de ningún tipo.
Esto es evidente, si se tiene en cuenta que el derecho a recibir y dar
informaciones no es un derecho estático, sino que existe en la medida que
potencia el derecho a la participación en los asuntos públicos, y, por
supuesto, en el desarrollo de una verdadera plataforma de libertad para los
individuos[4].
Así, resulta consecuente indicar como tesis de principio que el acceso
a la información personal debe hacerse en condiciones que sean razonables y
proporcionales al alto interés democrático involucrado en el mencionado
acceso. Se trata, en suma, del
reconocimiento, por parte de la Oficina del Relator Especial de que el acceso
a la información, así como el ejercicio de la libertad de informar y de
recibir informaciones, tienen un correlato ineludible en el respeto de la
autodeterminación informativa, y que aquellas libertades no existirían sino
se garantiza este último[5]. El
acceso a las informaciones y datos personales debe, en consecuencia, hacerse
de manera expedita, con el fin de conocer, y de ser necesario, actualizar,
rectificar o enmendar la información que se encuentre consignada en
bancos de datos. No
obstante, y la misma Oficina del Relator Especial lo reconoce, no puede
entenderse el derecho consignado en el artículo 13 de la Convención
Americana sin un correlativo derecho de acceso a las informaciones en poder
del Estado, el cual es caracterizado, con razón, en los principios planteados
por el Relator, como un verdadero “derecho fundamental”, que debe ser
garantizado ampliamente por los Estados, y por lo mismo sus limitaciones solo
pueden entenderse como
excepcionales a partir de intereses públicos preponderantes, tales como
cuando la información a entregar pueda entrañar riesgos y peligros reales
para la seguridad nacional de los países. Este
cuadro no podría estar completo, si no se menciona al mismo tiempo que el
derecho a la información también puede lesionarse cuando se establecen
restricciones a la libre circulación de ideas y opiniones.
En efecto, en sociedades marcadas por el signo tecnológico y por el
valor creciente de las informaciones, resulta definitoria de su condición de
libertad y de democracia el grado e intensidad del flujo de informaciones.
El detener, interrumpir o censurar ese flujo de ideas, opiniones y
datos representa, indudablemente una limitación a la democracia y, por ende,
al derecho general a la libertad de expresión.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, como nos lo recuerda el
Relator Especial, ha indicado, con apoyo en los criterios expresados por la
Corte Europea, que el flujo de informaciones no está constituido únicamente
por las opiniones favorables, sino también por aquellas que van a contramano
de las opiniones generalmente aceptadas, porque no es otra cosa la que busca
el pluralismo[6],
la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales es imposible entender
un régimen democrático.[7]
El debate democrático requiere de las voces disidentes, no sólo para
enriquecer el debate, sino para poner en el lente de la crítica las mismas
instituciones democráticas y, por esa vía, propiciar su mejora y desarrollo.
Detener ese proceso anquilosaría los procesos sociales y empobrecería
la democracia, con graves consecuencias para todos.
Resulta
entonces lógico que el cambio en el horizonte de las tecnologías incida
también en la discusión de la democracia en una verdadera Edad Digital[8].
La descentralización de los acervos de información, la creciente interrelación
y conexión de los bancos de datos, y la presencia cada vez más inmediata de
las tecnologías en la vida cotidiana, han hecho que todos los pronósticos
realizados en la década de los años 60 y 70 del siglo XX fueran superados, y
hoy el acento jurídico se ha puesto también en el control de los
tratamientos de datos e informaciones que realizan los particulares, en virtud
de que su actividad, en muchos casos, llega a empequeñecer los acopios
impresionantes de las Administraciones Públicas[9].
También se ha superado el acercamiento de esas décadas, ya que hoy
estamos seguros que una forma viable de reducir los riesgos de estas tecnologías
sólo es posible hermanando el proceso de avance tecnológico con una vocación
de tutela de las garantías constitucionales que lleve el texto a la realidad
técnica, cosa que se ha hecho cada vez más evidente en los desarrollos
realizados con las tarjetas chip para atención médica, así como en la
discusión realizada en algunos países centrales acerca de los controles biométricos
en los aeropuertos y otros lugares de alto tráfico de viajantes[10]. Tal
parece que la información y las tecnologías encaminadas a su manejo y
transmisión tienen una semejanza con la deidad mitológica Jano, que con sus
dos rostros, mira hacia adelante y hacia atrás.
Cuanto más nos acercamos a un mundo con mejores posibilidades para la
comunicación entre los ciudadanos y para alcanzar metas en el campo del
desarrollo integral de los países, también estas mismas condiciones abren la
puerta al control mundial de la información, a la centralización de poder en
algunos centros de gobierno que tienen en sus manos el perfeccionamiento de
modernas tecnologías[11],
y a una separación final y definitiva entre los países con acceso a estos
medios de manejo electrónico de la
información y los que carecen de él, creando las condiciones oportunas para
una violenta sectorización del saber y del conocimiento.
Esto último resulta paradójico en un mundo caracterizado por las
redes neuronales de comunicación, por la Internet que surca todos los
confines bajo el lema de su ausencia de control y de la información para
todos. Todos
estos procesos sociales muestran dos rostros de una realidad, que ha sido
descrita con claridad por el escritor alemán von Weizsäcker, en su libro
“Tiempo y Conocimiento” (Zeit und Wissen): “El poder de las técnicas
modernas cambia las formas de vida de toda la humanidad en un contexto causal
global, en forma enriquecedora para muchos, empobrecedora para otros,
peligrosa de muerte para todos” [12].
La advertencia de von Weizsäcker es mucho más angustiosa cuando se le
observa desde la óptica del acceso a las informaciones públicas, ya que el
mencionado acceso es hoy discutido también como una forma de garantizar
participación a todas las personas. Por
ello, su argumento no se concentra, simplemente en una crítica ética
a la tecnología, sino como una voz que se une a la clarividente
observación de Jürgen Habermas, no hace muchos años, sobre la “colonización
del mundo de la vida”[13].
Por supuesto, es posible discutir acerca de si este peligro de
“colonización” del mundo de la vida se puede producir como consecuencia
directa del desarrollo de nuevas tecnologías, pero lo que sí conserva un
cierto valor de consenso es el hecho de que la información, su tratamiento y
su circulación, han sido
afectados de una manera que todavía no nos es dable comprender en toda su
dimensión. Para
el observador del debate centroamericano y mundial resulta también de razón
práctica aceptar que la construcción de una sociedad de la información
implica la promesa seria de alcanzar un control más eficiente de la
administración pública, una mayor transparencia de los asuntos públicos
mediante la participación activa de los ciudadanos en la decisión de
problemas de la colectividad[14],
aspecto que podría resumirse en los cambios sufridos en el derecho a la
libertad de la información[15]. La
lucha por una sociedad de la información, esto es, una sociedad profundamente
marcada por el valor económico y social de la información, debe superar el
enfoque limitado que ofrece pensar el ejercicio de la libertad de expresión e
información a partir del concepto de intimidad[16].
La percepción de la intimidad, tal y como permea en el discurso
constitucional de muchos textos normativos de la región, refleja un
acercamiento exclusivamente decimonónico, apegado a una idea patrimonialista
que no se compadece de los nuevos contenidos de la intimidad en tanto y en
cuanto condición de participación de la ciudadanía, un matiz que ha
empezado a surgir vigoroso cuando se le piensa en el contexto de un nuevo
papel del individuo en el actual ambiente de la información[17]. El
debate jurídico de los últimos años no deja pasar desapercibido que la
tutela tradicional de la intimidad podría estar limitando un acercamiento más
realista y crítico del ejercicio del status civitatis de las personas en la
sociedad democrática. No se
trata únicamente de proteger a la persona en su lugar de habitación, a sus
documentos privados y a sus comunicaciones telefónicas y cablegráficas, se
trata de brindarle tutela en nuevos ámbitos donde incide de manera
comunicativa. El ser humano
interactúa ahora en nuevos escenarios. Recibe
y da información para interactuar en el ámbito social y político, para
decidir, tomar posición sobre asuntos que le interesan.
Para todos estos procesos va requiriendo niveles cada vez más amplios
de información, los cuales deben estar garantizados y ser proveídos, con el
fin de permitirle esa interacción y para garantizar al mismo tiempo el
desarrollo de la sociedad en su conjunto.[18]
Ya la intimidad no se observa en la dimensión constitucional como un
mero derecho de defensa, sino como un verdadero derecho de participación[19]. El
derecho de acceder a las informaciones públicas tampoco es igual al derecho
genérico a la información, aun cuando es una parte muy importante de este último[20].
La confusión de ambos términos podría acarrear diversas
implicaciones jurídicas que bien vale la pena evitar, máxime que dicha
precisión puede ayudar a profundizar los principios sobre acceso que
pretendemos impulsar en esta investigación[21].
Según el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos
podemos desprender tanto el derecho de buscar la información que nos interese
y a acceder a toda aquella que nos pueda permitir el libre desarrollo de
nuestra personalidad, así como el derecho a recibir y a entregar información[22].
Se trata de un derecho de doble vía, y que no se agota en el ejercicio
exclusivo de ninguna de ellas. En
su relación con el derecho a la información, el derecho de acceso cobra una
inherente vida propia, otorgando facultades a las personas para conseguir
información, desde los datos más sencillos, hasta las informaciones más
complejas generadas por las administraciones en el ejercicio de sus
competencias, por lo que podemos decir que, en efecto, sus alcances se
inscriben en la vida misma de todas las personas, como lo sostienen Pierini y
Lorences[23]. Debe
recordarse frecuentemente que las condiciones de acceso a la información no
suelen ser la regla en muchos países, y en diferentes regímenes que se
autodenominan democráticos. Recientes
acontecimientos del mundo revelan como el manejo de la información genera
condiciones de manipulación insospechadas en otras épocas de la humanidad.
El velo de la ignorancia a la que ha sido sometida una gran cantidad de
personas, en muchos continentes, refleja que aun debe trabajarse mucho para
lograr un adecuado estándar de protección a este derecho. En
muchas administraciones no hay una cultura de apertura sino de secreto.
Los asuntos públicos no suelen compartirse con los administrados y se
considera, en muchos lugares, que la información de temas de gobierno y
Estado deben ser manejados por los responsables gubernativos.
La ciudadanía bien hará manteniendo una prudente distancia de estos
asuntos, pues se postula que en muchos casos probablemente no entenderá el
sentido de lo que se hace. Este
secretismo como cultura administrativa[24],
y la enorme desigualdad en acceso a las oportunidades de educación, hace que
la lucha por el derecho a la información y al acceso a informaciones públicas
sea tan ardua y, en ocasiones, frustrante, por la gran cantidad de brechas que
hay que cerrar en el desarrollo de los países, con el fin de garantizar
adecuadamente este derecho[25]. Hoy
día, en los mismos países de la Unión Europea, se han desatado acres
discusiones sobre la conveniencia de otorgar acceso a muchas informaciones[26],
no obstante se han logrado algunos éxitos, siendo uno de los más importantes
el alcanzado al reconocerse el acceso de los ciudadanos
a temas de política gubernamental sobre el ambiente[27].
Situaciones similares permiten aquilatar la dificultad de promover el
reconocimiento amplio de este derecho. Algunos
ejemplos permiten comprender los obstáculos y las dificultades.
El primero de ellos proviene de un verdadero escándalo que ha
conmovido las bases de un país con una larga tradición democrática y de
apertura como lo es Suecia, quien fue acusada ante las instancias europeas
cuando dio a conocer, acorde con una legislación de más de 250 años de
vigencia, informaciones procedentes de instituciones de la Unión[28]. Luego
de los sucesos lamentables del 11 de septiembre, se ha desatado por el mundo
una política de secreto por parte de las instancias gubernamentales, quienes
se custodian en la necesidad de no abrir puertas al terrorismo internacional.
Esto es especialmente cierto en los Estados Unidos, receptor directo de
la tragedia de aquél fatídico día, donde
se habían dado pasos tan
importantes para el reconocimiento del acceso a la información[29],
ahora es evidente el retroceso en las políticas estatales, impulsadas por el
temor a las consecuencias de un enemigo invisible, que bien pude hacer uso de
las herramientas e instrumentos ideados para generar conocimiento, experiencia
y posibilidades a los ciudadanos. Con
todo, la situación puede ser menos extrema en otras latitudes, siempre y
cuando se pueda ir construyendo sobre la vía que había sido diseñada en la
última parte del siglo XX: la vía de la transparencia como instrumento de
combate a la corrupción. Quizá
los países que se orienten en este camino puedan alcanzar resultados que se
aparten de los temores y angustias del terrorismo y prefieran dotar a sus
ciudadanos de un estándar mucho más rico de garantías para el ejercicio
democrático. El
acceso a la información es un paso previo a la participación en lo público.
No puede entenderse el derecho de participación democrática sin un
adecuado conocimiento de los asuntos que deben tratarse en el ámbito
colectivo[30].
Por supuesto, que no se trata de saberlo todo, ni mucho menos conocer
los casi infinitos detalles y complejidades de todos los aspectos implícitos
en el actuar social, porque eso llevaría casi a una absoluta incapacidad de
actuar mientras se tiene vida suficiente para entender materias tan diversas.
En realidad, se trata de que las personas puedan acceder, cuando les
convenga, a la cantidad de información que puedan requerir para garantizar un
actuar responsable y, también, un control del funcionamiento del actuar
estatal. El acceso a la información,
debemos recordarlo, es el camino que conduce también hacia la transparencia[31],
es por ello que se suele reconocer el papel valiosísimo de este derecho para
calificar de “democrático” un régimen que se basa en el otorgamiento de
condiciones de acceso a la información expeditas, libres y gratuitas a los
ciudadanos[32]. Se
ha convertido en materia de citación frecuente el papel del así denominado
“ciberespacio” en la configuración de la sociedad que actualmente
vivimos. Ese ciberespacio que
opera como un sinónimo para Internet, como comunicación global y sin
fronteras ha influenciado, en diversas formas, los desarrollos de las
comunicaciones[33],
del intercambio de los datos, de las transacciones y hasta de la forma en que
se realiza el estudio, el trabajo y se utiliza el tiempo libre. Una
gran parte de las comunicaciones escritas se envían hoy vía correo electrónico,
lo que ha abierto las puertas a que estas comunicaciones se comenten, se envíen
de manera inmediata a una cantidad enorme de receptores, así como comunicar
de la misma manera imágenes y sonidos, haciendo que la comunicación de otras
épocas palidezca ante las enormes posibilidades de esta herramienta[34].
El acceso a los más diversos foros de discusión y de noticias ha
producido cambios ostensibles en la opinión pública mundial, la cual ya no
se encuentra sometida a las fuentes de información con base nacional, y
permiten quebrar en la World Wide Web (WWW) cualquier tipo de censura sobre
los medios de prensa impuestos por un régimen[35].
Estos desarrollos demuestran, como lo ha planteado recientemente
Simitis, que el peso del procesamiento de la información se ha hecho móvil y
descentralizado, y se ha trasladado de manos públicas a privadas.
Esto conduce a que los acercamientos normativos a esta problemática se
pongan a tono con las nuevas tendencias, en donde lo normal es que las
personas accedan a datos e informaciones de su interés, pero al mismo tiempo
dejen huellas indelebles de su paso por los diversos sitios de la Internet,
que luego son utilizadas para elaborar detallados perfiles de los ciudadanos
según sus apetencias y gustos, según sus profesiones, edades, actividades de
tiempo libre, etc. [36],
sin duda una herramienta poderosísima para la economía de mercado pero
peligrosa como medio de control y de limitación a las posibilidades de
autodeterminación de las personas. Estas
huellas indelebles que dejan los viajeros de Internet permiten hablar de una
especie de “carácter de rastreabilidad de los ciudadadanos”[37],
que incluso ha empezado a ser observada con buenos ojos para permitir la
actividad investigativa de cuerpos de policía y seguridad directamente en la
”red de redes”, lo que llevaría a hacer un banco de datos de conductas
eventualmente antijurídicas, con el fin de determinar el sentido de una
investigación de cada una de ellas[38]. Tal
y como parece desprenderse de las anteriores tendencias, que aquí apenas
hemos dibujado, resulta que las relaciones de comunicación entre los
ciudadanos han cambiado, el ciudadano está siempre al alcance, ya sea por
medios de comunicación hipermedial como lo es la Internet, así como por
otros medios organizados y controlados por computador[39],
a través de redes de ISDN, fax y hasta aparatos de telefonía vía satélite,
entre otros, lo que provoca, a criterio de Simitis,
una ”presencia virtual” del ciudadano, la cual impide que el
ciudadano logre controlar la desaparición de
sus huellas en este mundo ciberespacial[40]. Las
redes globales de comunicación de datos e informaciones ya casi no pueden ser
controladas por el Estado[41],
no sólo por la gran cantidad de medios tecnológicos que permiten eludir
cualquier control, sino también por la gran cantidad de servicios y usuarios
de estas redes, sin embargo, algunos países han intentado alcanzar alguna
forma de control, como lo ha intentado por su parte el legislador de la República
Federal de Alemania, a través de la Ley de Telecomunicaciones
(Telekommunikationsgesetz[42]),
la Ley de Protección de Datos de los Servicios a Distancia
(Teledienstedatenschutzgesetz[43])
y los Tratados Estatales sobre Medios (Medien-Staatsverträge[44]).
Este
esfuerzo legislativo va dirigido no sólo a darle el lugar preponderante que
tiene el derecho a la información en la sociedad moderna, sino que es el último
esfuerzo de este siglo por alcanzar un estándar deseable de tutela
constitucional y legal a este importante pilar de la democracia[45]. Una
lectura atenta de los textos constitucionales de muchos países de la región
permite descubrir que no se hace una directa referencia al
derecho de acceso a la información.
Las Cartas Constitucionales suelen prever, únicamente, y esto de una
manera genérica, el derecho de los ciudadanos a visitar oficinas públicas
con el fin de obtener servicios y, en algunos casos, información.
Sin embargo, no bien se ha reconocido el derecho se le limita
restringiendo el acceso, por ejemplo, a aquellas informaciones que sean
calificadas como “secretos de Estado”.
Esta limitación, sobre todo en manos de una administración renuente a
la transparencia de sus actuaciones, se convierte en una verdadera carta
blanca para el abuso y para reducir las condiciones reales de acceso de los
ciudadanos, en general, a asuntos de interés público.
Se trata, en suma, de una
frecuente cláusula en blanco a favor de los gobernantes, quienes la utilizan
para restringir el acceso a las informaciones públicas, con el sempiterno
pretexto de la seguridad interna del país.
De hecho, es frecuente encontrar en las Leyes de Acceso a la Información
alguna norma que permite limitar el derecho en virtud de los secretos de
Estado. No
debe perderse de vista que hay un buen grado de racionalidad en las decisiones
de impedimento a ciertos accesos a la información estatal, sobre todo en los
casos de persecución penal de ciertas formas de criminalidad organizada, como
sucede, por ejemplo, en el caso del terrorismo, como lo reconoce claramente la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe sobre el tema.
Sin embargo, la bondad de la decisión tampoco puede interpretarse de
tal manera que se impida del todo el contralor público del ejercicio de las
competencias confiadas al Estado para facilitar el juzgamiento de estas
conductas. Se trata, claramente,
de esos difíciles equilibrios de derechos que se presentan con frecuencia en
el Estado de Derecho. El Relator
hace referencia a los Principios de Johannesburg sobre Seguridad Nacional,
Libertad de Expresión y Acceso a la Información, los cuales dan algunas
reglas que pueden ser valiosas para ponderar el equilibrio de derechos en
juego en el tema de secretos de Estado. En
primer lugar, debe justificarse el propósito genuino y el efecto demostrable
en la seguridad nacional que existe a la hora de limitar el acceso.
Lo anterior conduce, en último caso, a someter todos los casos en
donde se alegue secreto de Estado a superar el análisis procedente del
principio de proporcionalidad y a convencer mediante una fundamentación clara
y evidente de las razones y argumentaciones que abogan por la limitación de
acceso[46]. Estos
principios de Johannesburg son claros al indicar que no puede considerarse un
fin legítimo para fundamentar el secreto de las informaciones, por ejemplo,
mantener a salvo el Estado de situaciones comprometidas o de la inspección pública
de irregularidades. Tampoco podría
amparar el secreto de Estado impedimentos al libre acceso de información
acerca del funcionamiento de las instituciones estatales o para, por ejemplo,
sofocar la intranquilidad laboral.[47] A
pesar de estas declaratorias de principio, siguen los textos constitucionales
en deuda con los ciudadanos, tanto en una definición clara de las condiciones
en que puede dictarse un secreto de Estado, como también en las reglas
legales en las cuales se circunscribirá la reglamentación correspondiente.
Con todo, se empiezan a ampliar algunos aspectos de acceso a la
información en tópicos valiosos como lo es la información sobre consumo y
ambiente, que ha sido la punta de lanza en muchos países para pedir más
reivindicaciones en materia de acceso. Como
ya lo hemos expuesto, el artículo 18 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de 1948[48]
recogió un derecho a la información en doble vía, abriendo en el artículo
19 una doctrina de derechos humanos que permite derivar el acceso a las
informaciones públicas como un reconocimiento implícito, al referirse,
directamente la libertad a obtener información, es decir, tanto de ser objeto
de información, como también sujeto activo de transmisión y envío de la
misma, todo en el contexto del libre desarrollo de la personalidad (artículo
22). El
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, en su artículo
19, recoge este derecho a la información, en cuanto lo define como una
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole
por cualquier medio idóneo al efecto. En
el mismo sentido se orienta también el artículo 10 de la Convención Europea
de Derechos Humanos de 1950 y el artículo 13 de la Convención Americana de
Derechos Humanos de 1969. Con
Novoa[49]
podemos concluir que estas declaraciones de derechos parecen señalar una
progresión que se inició con el reconocimiento de la libertad de opinión,
cuando la expresión de palabra era la forma por excelencia de comunicación
humana, luego el reconocimiento se dirigió a la expresión por medio de la
palabra escrita, por lo que se agregó la tutela de la libertad de expresar
las ideas por escrito. En esta
evolución seguiría la necesidad de tutelar el derecho a recibir y buscar
información, que en el estado actual de desarrollo social viene a ocupar un
papel trascendental, debido a las necesidades de lograr las posibilidades de
desenvolvimiento de la personalidad humana en un contexto donde el control
sobre las informaciones y datos circulantes tiene la mayor prioridad. Constituciones
Políticas más recientes han empezado a hacerse eco de los problemas propios
del tercer estadio indicado por Novoa, que tienen su fuente en el vertiginoso
desarrollo tecnológico. El
constituyente de Paraguay de 1993, por ejemplo, al referirse al espectro
electromagnético y sus posibilidades de uso, dejó bien claro que los abusos
de ese espectro, que pudieran contribuir a lesionar la intimidad personal o
familiar de los ciudadanos serían objeto de una prohibición expresa (artículo
30). Es decir, que el tema del
derecho a la información, mediante el uso del espectro electromagnético,
debe de ser utilizado, en primera instancia, para abrir posibilidades de
desarrollo al país y a los ciudadanos, y que los peligros de abuso en contra
de la intimidad deben ser objeto de regulación precisa por el legislador.
Esto último habría de plantearse, sobre todo a partir de la Convención
Americana de Derechos Humanos, desde la perspectiva de las responsabilidades
por abuso, las cuales deben ser taxativas y de eminente regulación legal. La
Constitución de Colombia de 1991 con reforma de 1997, reconoce también el
derecho de informar y recibir información. Estos
esfuerzos constitucionales manifiestan el enorme papel que tiene que cumplir
el derecho a la información en la época actual, y definen algunos de los
caminos que habría que transitar para alcanzar una tutela adecuada de las
posibilidades de participación del ciudadano con su ayuda. En
esencia, entonces, el derecho a
la información tiende a garantizar, como ya se ha dicho, no sólo el derecho
de quienes expresan opiniones, ideas o dan noticia de sucesos que acaecen en
el conglomerado social, de brindar estas informaciones al público, sino también
es una garantía de acceso a la información[50].
La
información se ha ido convirtiendo, como ya lo hemos subrayado, en el motor
de los cambios de la sociedad, cambios que se producen vertiginosamente,
Las personas, que son, en definitiva, quienes promueven esos cambios,
requieren un gran nivel de conocimientos, los cuales no sólo les permite
percibir la magnitud y esencialidad de los elementos necesarios para alcanzar
el desarrollo económico y social, sino que también contribuyen a garantizar
la operatividad del extenso y complejo sistema de redes de comunicación que
surcan el orbe. Este papel
fundamental de la información se puede entender plásticamente si se atiende,
por ejemplo, al hecho de que hoy en día existe una relación directamente
proporcional entre el grado de
democracia y el número de informaciones que circulan.
Este hecho refleja que la circulación de informaciones en una sociedad
democrática es una señal inequívoca de un pueblo soberano, de un pueblo que
decide por sí mismo en ejercicio de su autodeterminación, y que hace
efectivo el goce del derecho a obtener datos y a controlar las informaciones
que sobre sí mismas circulan en el entorno social.
En suma, es demostrativo de que el pueblo propugna y promueve las
condiciones para su participación política[51]. Es
por lo anterior que es posible afirmar, que la información es algo más que
un valor intercambiable en el contexto social, es la base misma de un régimen
democrático donde las tensiones se producen ahora en la lucha por el acceso a
los datos e informaciones necesarios para el libre desarrollo de la
personalidad. El
derecho a la información aunque es un derecho de eminente carácter
subjetivo, también es un derecho que interesa a toda la comunidad, pero no
como supuesto de una aceptación social de este derecho fundamental, sino como
una demostración de que la participación del individuo en la comunidad
depende, en gran medida, del reconocimiento y efectivo ejercicio de este
derecho. Como
lo dice un proyecto de Convención de las Naciones Unidas, citado por Novoa,
el derecho a la información es un derecho a saber y a buscar libremente la
verdad. Esta facultad le
pertenece a la persona como aspecto inalienable de su condición, permitiéndole
buscar, recibir y difundir informaciones.
Los Estados estarían obligados, entonces, a garantizar no sólo la búsqueda
y difusión de las informaciones, sino también a
amparar la libre circulación de
éstas para que el público pueda tomar contacto con estos hechos y formar
libremente su opinión[52].
Esto refleja, sin lugar a dudas, la vocación directamente democrática
de este derecho, y su carácter de basamento de todo el contexto de libertades
públicas dirigidas a garantizar la participación en la vida política del
Estado. Siendo
evidente esta vinculación entre esta garantía y el principio democrático,
resulta claro también que en el proceso actual de mundialización es
indispensable una adecuada tutela del acceso a la información, como
presupuesto para alcanzar el nivel de competitividad de los países a nivel
internacional, y las condiciones de desarrollo de la personalidad de los
ciudadanos, lográndose una mejoría en las condiciones individuales y
sociales. Se
trata, entonces, no sólo de garantizar la tradicional libertad de expresión
y de opinión, como también de asegurar los requisitos de participación
activa en la vida política del país. Una
tutela constitucional deseable debe tener en cuenta el entero conjunto de
derechos cívicos de participación que puede verse en peligro si existe una
manipulación o ejercicio abusivo del derecho a informar o a utilizar la
información para coartar libertades. Esto
requiere, por supuesto, de un análisis que tome en cuenta el signo tecnológico
que marca nuestra sociedad y el mundo y que obliga a considerar nuevos
peligros y retos no previstos por el legislador constituyente. Las
constituciones modernas hablan de un derecho o libertad de información y no
simplemente del derecho a expresar las ideas, o del derecho de prensa, comúnmente
entendido como aquel derecho del que gozan los medios de comunicación de dar
sus noticias acerca de eventos y sucesos de interés general.
La connotación del derecho de la información es mucho más amplia que
la mera referencia del derecho a informar, la cual suele ser la manera más
frecuente de interpretar en el lenguaje coloquial el derecho a la libertad de
expresión contenido en el artículo 29.
El derecho a la información, no significa únicamente el derecho a dar
informaciones completas, veraces y precisas, que reflejen un proceso de
investigación cuidadosa y responsable, sino también el derecho del ciudadano
a recibir informaciones, no sólo de aquellas generadas por los medios de
prensa, sino también en todo el entorno social.
Se trata entonces de un derecho mucho más amplio, mucho más
abarcador, y comprometido directamente con un proyecto político dirigido a la
transparencia de la cosa pública, y a garantizar la posibilidad de
participación activa del ciudadano en todos los aspectos de la vida de
convivencia[53]. La
comunicación de pensamientos de la que suelen hablar los textos
constitucionales, deja poco espacio al análisis de la diferencia sobre si han
de comunicarse hechos, datos, informaciones en general.
Las Constituciones no explicitan si la garantía de la libertad de
pensamiento y su expresión implica también el derecho a la información[54]
sobre este pensamiento. Esta
constatación demuestra la necesidad de un cambio sobre el enfoque realizado
tradicionalmente sobre la libertad de expresión, la cual solía ser observada
como un medio de ejercer la libre discusión pública, es decir, como una
tutela de aquellos que expresaban sus pensamientos acerca de los asuntos de su
interés. Hoy en día, y a partir
de la constatación de la relación inescindible entre la dignidad humana y el
principio del libre desarrollo de la personalidad, es que resulta evidente que
la democracia requiere, para poderse realizar ampliamente, que los ciudadanos
tengan una garantía efectiva de participación en los asuntos públicos.
No se trata simplemente de proteger a aquellos quienes expresan sus
pensamientos, sino también de garantizar que los ciudadanos decidan sobre los
asuntos de la colectividad, es decir, que
es necesario trascender hacia una tutela de la participación[55]. A
fin de alcanzar esta tutela de la participación se requiere avanzar hacia un
reconocimiento de la necesidad de proteger el derecho o libertad de información,
figura que contiene dos derivaciones: por una parte el derecho de informar
pero también, y esto fundamental en cuanto a la participación política, el
derecho a ser informado. Esto último,
por cuanto no puede concebirse una participación en los asuntos públicos sin
tener información acerca de ellos. Este
”nuevo entendimiento” es una nueva forma de comprender el papel de la
información en la sociedad actual, una sociedad basada en el valor del aporte
mental de los seres humanos en la producción de conocimiento[56]. Este
aporte a la nueva constitución del poder mundial sobre la base del manejo de
la información tiene como sustento una infraestructura electrónica, cuya
característica es la interactividad, la movilidad, la convertibilidad, la
conectividad, la ominipresencia y la mundialización[57].
Estos seis principios transforman la perspectiva en que solíamos
entender la comunicación entre los seres
humanos, y permiten vislumbrar un futuro donde será cada vez más difícil
impedir que los ciudadanos no tengan acceso a una información correcta y
veraz, como ya se ha demostrado desde algunos años el esfuerzo inútil de
muchos gobiernos dictatoriales por tener a su pueblo al margen de un
conocimiento real de los acontecimientos que le atañen.
Pero también nos alertan de la necesidad de que haya políticas públicas
claras, dirigidas a fortalecer y ampliar el acceso a la información de todos
los ciudadanos. Hoy más que
nunca significa el manejo de la información poder, y hoy más que nunca
significa la esperanza de desarrollo de los países potenciar el mejoramiento
de la base de conocimiento de sus habitantes, en un mundo donde este
conocimiento es la riqueza base para cualquier desarrollo futuro. Por
supuesto, que no basta con la posibilidad de estar informado para alcanzar un
nivel de democracia, aún resulta indispensable que haya una garantía real de
acceso, y por supuesto una garantía del contenido de dicha información que
permita deslindar claramente entre
la multitud de hechos que acaecen continuamente, y la cantidad de conocimiento
posible, que ha puesto al hombre moderno frente a la posibilidad de
convertirse en un moderno ignorante, que sabe demasiado de muy poco. Los
ciudadanos reclaman hoy en día una mayor participación en los asuntos públicos,
pero esta necesidad de participación se hace imposible si éstos no reciben
una clara información sobre dichos asuntos.
Esto se ha hecho muy evidente por ejemplo con la delicada problemática
del ambiente, sobre todo en aquellos países donde hay una enorme presión
social para controlar los desarrollos del Estado que sean riesgosos para la
colectividad, como ocurre en el caso de la energía nuclear, el manejo de sus
desechos y el tratamiento de químicos derivados de la producción industrial.
Esta circunstancia ha potenciado la discusión sobre el derecho de la
libertad de información (freedom of information, Informationsfreiheit) y la
necesidad de tutelarlo a fin de garantizar la transparencia de las políticas
del Estado. En los países
centrales suele preconizarse la necesidad de ampliar el desarrollo legislativo
de la libertad de información también a otras esferas de interés y no únicamente
al tema de políticas ambientales. Lo
que ha sucedido con la libertad de la información sirve para explicar porque
el derecho a la información no es un derecho estático sino dinámico.
No se trata simplemente de garantizar que los ciudadanos reciban las
informaciones que los medios de comunicación quieran darles, sino que
significa que el receptor de informaciones es un ser que está en capacidad de
incidir en la sociedad con dichos conocimientos, los cuales puede y debe
adquirir en todas las fuentes posibles. A
dicho desarrollo ha conducido, por ejemplo, la Internet, la cual ofrece la
posibilidad de superar las ataduras de la pobreza de datos e informaciones que
es posible adquirir con los medios de prensa nacionales, y trascender a un
mayor nivel de información, interactuando con otros medios de comunicación
de masas, enviando solicitudes de información que han de ser inmediatamente
atendidas, y participando en grupos de discusión y de noticias que trabajan
sobre la base de una total amplitud y acceso.
Estas condiciones no sólo permiten al ciudadano superar sus propias
limitaciones provocadas por la cultura nacional de prensa, sino también le
permiten visualizar incluso fenómenos nacionales o regionales desde la
perspectiva de otras latitudes ganando en el proceso valiosos puntos de vista
y una mayor criticidad para sus decisiones, lo que a la postre se reditúa en
una participación más crítica y mejor concebida. No
obstante, estas posibilidades de la Internet no son por sí mismas la clave
para alcanzar más democracia en las sociedades del mundo informatizado, sino
que es un ejemplo de cómo los nuevos medios también deben ser reconducidos a
realizar las libertades. Resulta
indudable que el tema de la intimidad tiene una relevancia enorme en su relación
con el derecho a la información en el mundo moderno, donde se potencia cada
vez más, y con una intensidad desconocida en otras épocas de la historia, la
obtención, recopilación y manejo de todo tipo de datos e informaciones de
las personas. También
parece incuestionable que el presente estilo y tendencia en las políticas
informativas del Estado y de los particulares no cambiarán, y que
probablemente vivamos en el futuro cercano una intensificación de las
estrategias encaminadas a la obtención de datos de los ciudadanos. Esta
situación nos enfrenta a dos problemas que desde nuestra perspectiva cobran
la mayor importancia, estos son, por una parte, la creciente desvalorización
del derecho fundamental a la intimidad frente a las aparentes bondades de una
política de control informativa del más amplio espectro, y, por otra parte,
identifico un fenómeno poco estudiado en nuestro medio que consiste,
precisamente, en el difícil equilibrio a nivel constitucional del derecho a
la intimidad frente a los fines estatales de carácter colectivo, como lo son,
por ejemplo, el fin de la persecución de los delitos, o la funcionalidad del
aparato estatal o incluso frente al interés particular de agilización de la
competitividad a nivel económico, o en concreto de tutela de un derecho a la
información entendido, únicamente, como derecho a obtener informaciones de
los ciudadanos pero no precisamente a informarlos de manera clara, precisa y
completa. El
tema del derecho de la información se inscribe en este sector de la problemática
como un elemento de diversa trascendencia.
Cuando se le ubica en la discusión sobre la intimidad suele ofrecer un
perfil limitado como derecho a ofrecer informaciones de interés público.
Sin embargo, cuando se le estudia como garantía o derecho adquiere un
segundo matiz, pero esta vez como herramienta de discusión política frente a
diversas tendencias en materia de expresión de ideas, de creación
intelectual, pero también como núcleo problemático en el eje de transición
entre una sociedad adaptada a un cierto aislamiento hacia una sociedad
orientada especialmente al intercambio y aprovechamiento de informaciones.
Es en este segundo matiz, que podríamos hablar del significado de la
libertad de información para alcanzar el fin de una sociedad mejor informada
y de una mayor transparencia acerca de los asuntos públicos.
Quizá es esta última esfera de interés la que puede generar una
mayor discusión y la que, a la postre, permita una mejor comprensión del difícil
equilibrio de libertades implícito en la coexistencia de estas garantías
fundamentales en el Estado de Derecho. Lo
dicho cambia totalmente la visión de una institucionalidad construid | |||||||||