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Desarrollo Local

Resumen: Una forma de entender la realidad de lo Local es hacerlo usando como referencia la Comunidad, en la cual esencialmente existen elementos compartidos entre los miembros de un grupo de personas; es decir, todos sus miembros tienen una misma idea generalizada en las vivencias de cada uno.
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Autor: Universidad de Chile - Ciencias Sociales

Una forma de entender la realidad de lo Local es hacerlo usando como referencia la Comunidad, en la cual esencialmente existen elementos compartidos entre los miembros de un grupo de personas; es decir, todos sus miembros tienen una misma idea generalizada en las vivencias de cada uno. Desde el punto de vista sociológico hay aquí una institución; en cada persona, en su conciencia se ha institucionalizado un conjunto de elementos que conforman un cuerpo de visiones sobre sí mismos, sobre el mundo y qué hacer con él. Ello significa que dichos factores al ser recogidos colectivamente no son un atributo personal. Un individuo no puede deshacerse de ellos a voluntad; son aspectos que están por sobre las partes y funcionan a nivel del todo.

Es lo que Berger y Luckman (1967) llaman la construcción social de la realidad. Hay un edificio social, una construcción de lo humano en que han participado diversas personas, poblaciones, generaciones varias. Ello también se ha transformado en tradición: las cosas se hacen de esta manera y no de otra, no es cuestión de querer y cambiar, no se puede cambiar aquello construido en años. Hay aquí un elemento histórico, es decir hay un peso de algo vivido colectivamente que viene desde atrás y que empuja la realidad del presente definiéndola.

Si una comunidad recolectora necesita cruzar un torrentoso río para conseguir comida, todos los individuos son conscientes de la misma problemática: niños, mujeres, hombres, jóvenes, ancianos. Todos se abocan a poner un árbol que sirva de puente, así se contribuye a una tarea y una necesidad común. Nadie puede faltar porque a todos compete, nadie falta porque cada individuo siente que es su problema. Esta acción, por ejemplo, queda marcada en la historia de un grupo étnico, de forma que los elementos relacionados como técnicas, conductas, emociones, significados, etc., forman parte de una realidad que se hereda socialmente. Esto hace que una comunidad tenga características particulares.

La identidad forma parte fundamental de la historia de la comunidad. Hay una identificación con algo, se construye una autodefinición colectiva como grupo. Se edifican ciertas características en base a un contexto de vivencias, de historias y experiencias.

Habitualmente se hace referencia a la idea de comunidad como un fenómeno romántico y positivo, sin embargo existe el caso de identidades negativas. Poblaciones de Santiago como La Pintana, San Gregorio, La Legua de Emergencia, El Castillo, La Bandera, en las cuales sus pobladores no quisieran vivir allí, no sienten ninguna motivación para quedarse, sólo están "de paso", y suponen que se van a trasladar a la comuna de La Florida, Ñuñoa u otra. Es decir, dicha identidad tiene atributos de "pobreza", "delincuencia", con "juventud marginal", sin áreas verdes. Constituyen comunidades donde se intenta salir y no tener gestos comunitarios y solidarios con los vecinos.

Al decir de Francisco Sabatini (1989): "La identidad que nace de la sumisión, la discriminación o la dependencia equivale a un estigma, no a una fuerza positiva. Promueve el desarraigo, las ansias por emigrar. La integración de cada comuna a la ciudad a la que pertenece o a redes de ciudades no debería basarse en la dependencia de servicios y empleos o en la sumisión a normas, política y estándares culturales de comunas más poderosas. Parece necesario ganar autonomía, tanto urbana como social y política. Esto parece más factible cuando la comuna es heterogénea socialmente, evitando la separación entre comunas ricas y pobres que conlleva la sumisión de unas a otras y la concentración de servicios y ventajas urbanas en unas en desmedro de las otras".(l)

¿Qué es lo Local? Se hace referencia a localidades, o a poblaciones locales, vale decir a un lugar específico, claramente determinado dentro de un todo mayor. Sin embargo, lo local no es determinante, lo central sí. Constituye un elemento marginal del todo y además su participación es en calidad de ejecutante y no vinculado a la toma de decisiones.

Justamente cuando se habla de Desarrollo Local se significa una crítica a lo "central". Hay una voluntad por invertir estos dos polos, revertir esta realidad y poner la cabeza en los pies y los pies en la cabeza.

Hay una desconfianza hacia el centro, al Estado, antipatía hacia el poder excesivo del Estado. Atracción por la noción de "sociedad civil", de sus potencialidades gestionarias, de reapropiación de funciones e iniciativas; sociedad civil que se levanta como lo otro del Estado, como poder civil respecto del poder estatal, Maureira (1990).

Desde el punto de vista afectivo existe el sentimiento que la población, la gente, no está en el centro, donde el centro es el poder. No existe una identidad con el centro sino con lo otro, con lo que no tiene poder, con lo que está al margen, que es marginal.

De allí que se reivindica lo local, como un otro válido pero dependiente y sometido, se exige su relevancia y su reconocimiento incluso por sobre lo central. Es una reparación a su calidad de sujeto, la toma de conciencia del centro del mal trato a los otros como meros objetos. Se atribuye a la vida en lo local de una sociabilidad enriquecida no valorada públicamente. Consecuentemente se valida la vecindad y el barrio.

Además se asocia al centro con el modernismo, con aquello que viene de los países desarrollados. De manera que se genera una reacción cultural a lo moderno, de la misma forma al capitalismo, al industrialismo. Reacción también al individualismo, al egoísmo, a la despersonalización, alienación y otros.

De allí además la importancia de la "descentralización", en tanto el Estado, lo central es poco eficiente en lo económico global, multiplica los costos sociales, genera desequilibrios territoriales, aumenta las desigualdades entre los grupos, conduce a un modelo técnico burocrático, vinculado a oligarquías económico-sociales, es un poder inaccesible, con decisiones inapelables. La valoración de la democracia "de base" por sobre la democracia en el parlamento.

Se valoran los Municipios, siendo parte del Estado, dado que están cerca de "lo local". Es deseable y tal vez factible apropiarse de lo Municipal por la gente que vive en lo local y de ello tener por fin algo de poder, poder local. Tener "en nuestras manos" un espacio de la realidad donde seamos "nosotros" quienes decidimos allí, seamos dueños de algo, y por fin podamos vivir algo de "poder" y desde allí "enfrentar" al centro, al poder. E1 poder del centro se enfrenta con algo, con el poder local.

En otra dimensión Teresa López (1991) señala: "Cuando hablamos de lo local, nos estamos refiriendo a un espacio, a una superficie territorial de dimensiones razonables para el desarrollo de la vida, con una identidad que lo distingue de otros espacios y de otros territorios y en el cual las personas realizan su vida cotidiana: Habitan, se relacionan, trabajan, comparten normas, valores, costumbres, representaciones simbólicas" (2).

Para Guajardo (1988) lo local es "Un territorio de identidad y de solidaridad, un escenario de reconocimiento cultural y de intersubjetividad en tanto lugar de representaciones y de prácticas cotidianas... Necesidad de construir toda dinámica de desarrollo a partir de una identidad cultural fundada sobre un territorio de identificación colectiva y de solidaridad concretas" (3).

Por otro lado lo local se asocia el concepto de desarrollo a "Desarrollo Endógeno", a "Desarrollo Integrado", a "Desarrollo desde la Base". Estos conceptos definen de cierta manera el tipo de desarrollo planteado. Desarrollo desde el interior del cuerpo social, valorando y confiando en la riqueza de lo local, como un mundo que está presente pero que cotidianamente se lo percibe como una "cosa" vigente físicamente pero decisionalmente ausente.

En este desarrollo se atribuye importancia a las experiencias de organización y acciones populares, y estas experiencias permiten definir desde lo propio el objetivo del desarrollo. Esto da una importancia fundamental a la historia y a la cultura.

Dicho de otra manera, se refiere a incentivar el desarrollo de dinámicas sociales "endógenas", es decir, que los propios habitantes de una comunidad consigan potenciar una serie de recursos, fuerzas y capacidades propias.

Para Bernard Emé (1986) Desarrollo Local se refiere a que "los actores locales unidos por una voluntad solidaria, toman a cargo el desarrollo de su territorio, en función de las necesidades y de los recursos locales. Su proyecto, cultural global, supera consideraciones economicistas y debería crear nuevas relaciones sociales, un "ser" y un "ser mejor" que se sitúa al nivel de la calidad de vida" (4).

El Desarrollo Local plantea una serie de conceptos esenciales y que forman parte de la discusión respecto de las características de esta metodología: Actor, Territorio, Identidad, Concertación, Participación Social, Descentralización.

Es interesante citar a CEPAL/CNUAH (1992) quienes plantean los siguientes elementos en el contexto Latinoamericano para el Desarrollo Local en la región:

"En primer lugar, creemos que el paradigma fundamental de la descentralización político-administrativa se ha abierto paso y está gradualmente consolidándose en la mayoría de nuestros países (...) Un segundo elemento es la consolidación mayoritaria de regímenes democráticos (...) y un tercer elemento que también afecta a los gobiernos locales de nuevo cuño, es la reorganización de las economías nacionales en función de una transformación de sus aparatos y estructuras productivas, para satisfacer los requerimientos de la integración de los mercados, las aperturas, la competencia interna y externa, en definitiva, el ajuste" (5).

II. POBREZA Y DESARROLLO LOCAL

 

Se ha señalado la importancia del Desarrollo Local dentro del objetivo del Desarrollo Económico-Social. De la misma manera este último configura una forma de entender y superar la pobreza, Mercedes de Martínez (1988). Las estrategias de superación apuntan a un conjunto de medidas como son la generación de capacidades y habilidades de los pobres para su inserción en el ámbito productivo; mayor acceso de servicios como salud, educación, vivienda, justicia, etc., en base a elevar la calidad de su vida; créditos blandos dirigidos a poblaciones pobres estratégicas de modo de poner a su alcance bienes productivos.

Por otro lado el Desarrollo Local se constituye como un instrumento fundamental de carácter orientador y conductor respecto de las soluciones propuestas como estrategias de superación de la pobreza. Hemos dicho que en definitiva el Desarrollo Local es la organización de una comunidad en torno a un plan de desarrollo territorial dentro de una perspectiva de construcción social.

Esto significa que las medidas planteadas por un organismo determinado en función de atacar la pobreza quedan en el vacío sino pasan por la interpretación, la reformulación, y el compromiso de la comunidad y aquí cumple su papel fundamental el Desarrollo Local.

Al plantear la secuencia antes señalada estamos expresando una lógica determinada respecto de cómo solucionar y entender el problema de la pobreza. Sin embargo es claro que hay diferentes perspectivas.

Según Monsalve (1993) "Es posible identificar tres grandes tendencias teóricas. Primero todos aquellos enfoques que definen pobreza en términos de carencias.... Segundo, las perspectivas que entienden la pobreza desde la exclusión social y, por tanto, la definen a partir de las características socio-culturales de los sujetos pobres en tanto actor socio-político.... Finalmente las concepciones "alternativistas" que se fundan en una crítica radical no sólo a los modelos sino al estilo global de desarrollo...." (6)

De manera flexible, en el primer grupo se encuentra el enfoque neoliberal del cual es producto el Mapa de la Extrema Pobreza; también el enfoque de las líneas de pobreza propulsado por la Cepal y otros organismos internacionales como la OIT, PREALC y el PNUD. En el segundo grupo, el enfoque crítico, el cual concibe la pobreza como el producto de una distribución del ingreso inequitativa (Rodríguez Grossi 1985, Torche 1987, Raczynski 1981); también el enfoque de las estrategias de sobrevivencia, el cual entiende la pobreza como exclusión económica, política, social y espacial donde los sectores populares han elaborado estrategias para enfrentar la pobreza (Lomnitz 1975, Hardy 1987, Schkolnik y Teitelbom 1988). Y en tercer término es posible ubicar el planteamiento de Manfred Max Neef (Monsalve 1993)

El enfoque del Desarrollo Local en cuanto releva la dimensión territorial y ello unido al desarrollo y rescate de la identidad cultural presente tiene muchos elementos comunes que se engarzan con el segundo y tercer grupo de enfoques.

Como señala Max-Neef (1986) "...al respecto, un tipo de desarrollo orientado a fortalecer espacios locales, micro-organizaciones y la multiplicación de matrices culturales dispersas en la Sociedad Civil, no puede eludir la tarea de consolidar prácticas y mecanismos que comuniquen, socialicen y rescaten las diversas identidades colectivas que conforman el cuerpo social".... "Nuestro énfasis en una 'democracia social' o bien en una 'democracia de la cotidianeidad' no obedece a la despreocupación por la 'democracia política' sino a la convicción de que sólo rescatando la dimensión 'molecular' de lo social (micro-organizaciones, espacios locales, relaciones a Escala Humana) tiene sentido pensar las vías posibles de un orden político sustentado en una cultura democrática" (7)

Desde otra perspectiva, al relacionar Pobreza y Desarrollo Local resulta fundamental clarificar el concepto de desarrollo. En este sentido la ausencia de pobreza vista desde un punto de partida restringido (según el primer grupo de enfoques) es conceptualizada como ausencia de carencia. E1 desarrollo económico-social desde esta mirada comienza en el subdesarrollo; se hace el símil pobreza = subdesarrollo; por lo mismo cuando se habla de crecimiento se plantea como meta la ausencia de pobreza, es decir el desarrollo. Así, crecimiento = desarrollo = eliminación de carencias.

Esta concepción deja excluida una visión amplia del desarrollo. Al referirse a la pobreza usa indicadores de carácter económico (PGB) y en el mejor de los casos indicadores sociales (indicadores de mortalidad y morbilidad, consumo de calorías por día, índices de alfabetismo, etc.) y no incorpora una visión del desarrollo en términos psicosociales, en términos integrales y humanos, en base a elementos propios de la subjetividad social, de la significación cultural presentes en la población.

En otro documento se definió el desarrollo Psicosocial, Rozas (1993) "como aquel proceso de expresión de las potencialidades de un individuo y de un colectivo humano dentro de un adecuado marco de autonomía, con el mínimo de autoestima, conciencia crítica y percepción de control interno sobre la realidad que se vive; comprometido e integrado en un quehacer colectivo de manera flexible caracterizado por la iniciativa, la creatividad y la motivación." (8)

En el contexto del Desarrollo Local, la pobreza debe ser conceptualizada de una manera más integral, incorporando otras dimensiones del desarrollo que permitan

particularmente comprender la presencia de lo local, el mundo social de lo comunitario, la evolución social de un grupo humano reflejada en su historia y sus símbolos culturales. Comprender que el crecimiento económico constituye sólo otra dimensión a insertarse en la dinámica vital de una población local.

Otros elementos vinculados son Rozas (1992) "... la autonomía, la capacidad de toma de decisiones, la autoestima, la capacidad de enseñar a otros, el autocontrol, la autoresponsabilidad, la identidad social con una realidad propia, la capacidad de autogestión, la capacidad de rechazar la dominación y la dependencia, la capacidad de estimular la creatividad, la imaginación y la comunicación, la asertividad, etc." (9).

El Desarrollo Local se refiere al desarrollo de un ejido social en el ámbito comunal. E1 cual está directa e indirectamente engarzado con la pobreza. No se trata sólo de resolver problemas, resolver carencia sino también de reforzar potencialidades, de estimular cualidades y capacidades presentes en la población. Se trata de generar participación para que aquellas microsociedades puedan entender su propia pobreza y definirla en función de su realidad.

Ello requiere al mismo tiempo la configuración de actores que realicen esta labor. De modo que la estrategia aquí es atender, apoyar, estimular el desarrollo de estos actores. Su crecimiento en tanto sujetos válidos y representativos va a implicar no sólo tomar conciencia de la pobreza sino elaborar un plan de Desarrollo Local en el cual se incorpore su superación de las carencias ("pobreza") en articulación con otros desarrollos, necesarios y fundamentales para el crecimiento de la comunidad.

En el ámbito productivo por ejemplo no se trata solamente de aumentar los ingresos, de disminuir el desempleo, o de la incorporación de la población en edad de trabajar al modernismo en el plano empresarial, sino además constituir paralelamente sujetos colectivos que detecten las ventajas comparativas del territorio, seleccionen y preparen lo recursos disponibles y que también tengan injerencia en la reinversión de los excedentes en aquellas áreas específicas potenciadoras de su Desarrollo Local.

América Latina: Cambios en la Magnitud de la Pobreza
1970-1990 (Porcentajes)
 

POBREZA a/ INDIGENCIA b/

AÑOS TOTAL URBANO RURAL TOTAL URBANO RURAL
1970 42 27 63 22 12 37
1980 41 30 60 19 11 33
1986 43 36 60 21 14 36
1990/c 46 39 61 22 15 37

Fuente : CEPAL 1993, División de Estadísticas y Proyecciones

 

a/Personas con ingresos inferiores a la línea de Pobreza (alrededor de 60 dólares mensuales por persona). Incluye a la población de extrema Pobreza.

b/Personas con ingresos inferiores a la línea de indigencia (alrededor de 30 dólares mensuales por persona).

c/Estimación Preliminar para 19 países de la región.

III. DESARROLLO LOCAL Y MUNICIPIO

3.1 Participación:

A mediados de noviembre de 1991, el ejecutivo mandó un proyecto que reformaba la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. La nueva ley (N 18.695) fue aprobada y apareció publicada en agosto de 1992.

La Ley se fundamenta en el objetivo del ejecutivo de llevar a cabo la democratización de la institucionalidad favoreciendo una descentralización y una participación efectiva de la comunidad, para lo cual se requiere de instancias territoriales modernas a nivel Local.

La propuesta de la ley establece que las Municipalidades estarán constituida por el Alcalde, como máxima autoridad y por el Consejo Municipal, compuesto por concejales electos directamente, con carácter normativo, resolutivo y fiscalizador. Junto a ello en cada municipio existirá un Consejo Económico y Social Comunal, compuesto por representantes de la comunidad local organizada, de carácter consultivo.

Básicamente, la participación de los vecinos se canaliza por cuatro vías, Víctor Maldonado (1992):

1) Generación Democrática de la representación

2) El Consejo Económico Social

3) Establecimiento de plebiscitos comunales

4) Participación a través de organizaciones

Señalábamos anteriormente que el Desarrollo Local constituye un proceso amplio que involucra diferentes actores, entre los cuales se encuentran las organizaciones sociales, el comercio, las empresas y además el gobierno local expresado en la institución de la Municipalidad.

 

Luego del ascenso del gobierno democrático en Chile, se esperaba una alta participación de las organizaciones sociales y de otros en relación al gobierno local; sin embargo, ello no se produjo.

Las organizaciones disminuyeron fuertemente o no elevaron su participación en la gestión local, por diferentes causas. Entre ellas la fundamental corresponde a la existencia de una concepción de la construcción local hegemonizada por la autoridad, en este caso por la autoridad Municipal. La población se ubica en un plano notoriamente secundario desarrollando continuamente una actitud pasiva.

Esta forma pasiva de relación de los actores locales con el gobierno local también corresponde a un período especial vivido en Chile caracterizado por la transición a la democracia. Es decir, por una etapa en la cual comenzaba un recambio en la sociedad en sus distintas dimensiones, lo que puso a las organizaciones y a gran parte de la sociedad a la expectativa.

Asimismo la situación puso a la espera la definición o mejor dicho la redefinición del tipo de organización a desarrollar en las nuevas condiciones presente, de la misma manera la redefinición del tipo de participación, e incluso, los temas por parte de la población frente a la instancia Municipal.

Si miramos este proceso con cierta perspectiva resulta evidente además que la baja participación de la población de las comunas no sólo corresponde a un nuevo contexto poco claro en dicho período sino de forma muy importante a la automatización social, y a la represión y a la destrucción del tejido social ejercida después del golpe militar hasta prácticamente el último día de entrega del poder por parte del gobierno anterior. Pasaron en ese lapso 17 años de limitaciones reales a la participación, la cual difícilmente podría haber irrumpido explosivamente al día siguiente del nuevo gobierno.

No hay que olvidar que en dicho período inicial las Municipalidades mantenían sus antiguos Alcaldes que venían del período militar, quienes permanecieron hasta las elecciones de concejales y Alcaldes. Vale decir aquellos Alcaldes continuaron en el poder hasta un año y medio después del cambio de gobierno, proceso también mediado por la designación de Alcaldes democráticos por parte del ejecutivo.

La nueva ley emanada del Parlamento, propuso un período eleccionario centrado en la elección de concejales mediante votación Popular e indirectamente la votación de Alcaldes para las comunas de todo el país. Ello cambió radicalmente la situación en 1992. De la inactividad de la población en las comunas se pasó a una activación en torno al tema del gobierno comunal.

La elección de Alcaldes y Concejales definió claramente el tipo, la modalidad de participación que se estaba relevando en las poblaciones de los barrios. En dichos momentos álgidos la organización a la que se involucraba la comunidad y la que define mejor la forma de participación es el apoyo a representantes, mediados por la injerencia de los partidos políticos. Es decir la participación en definitiva se orientó a ganar poder dentro del gobierno local a objeto de tener influencia en su administración.

En este proceso se convocó a toda la población en sus diferentes comunas pero la involucración no fue mayoritaria, participando aquel porcentaje más directamente relacionado con ciertas instancias partidarias.

Luego de este análisis la cuestión relevante aquí es que el proceso de participación no tiene la significación profunda que debiera tener desde un punto de vista del Desarrollo Local.

Si se comprende que participación no es exclusivamente la elección de representantes al gobierno local, ésta no puede medirse en términos de números, sobre cuantos votan en la elección de autoridades. Participación es la acción de la comunidad en la vida cotidiana en una actividad de real injerencia en la determinación de futuro, donde el gobierno local regula y favorece la construcción colectiva del quehacer dentro del territorio.

Posteriormente, luego de la dinámica eleccionaria, tampoco ha estado presente un proceso de real participación. En la última parte de 1992 y en el año 1993 las Municipalidades comenzaron a vivir una lenta etapa de transformaciones cuyo principal rasgo es el asentamiento de estructuras democráticas en su interior.

Precisamente el tema fundamental es una recomposición de los municipios en términos de asumir el control por parte de las nuevas autoridades, fase que no ha estado libre de tensiones e incluso de renuncias de Alcaldes.

A todo esto es necesario agregar la presencia de un fenómeno que cada día se hace más consciente: la Corrupción. Una mala costumbre que viene del régimen dictatorial y que hoy día se hace público, e incluso con involucramiento de las nuevas autoridades democráticamente elegidas, gracias a la mayor participación y fiscalización por la nuevas instancias de poder, particularmente los concejales.

Esta etapa también ha permitido tomar conocimiento de la realidad de la población en sus diferentes necesidades y paradójicamente observar también la falta de un correlato de recursos municipales o del gobierno central en base a entregar una atención satisfactoria a urgentes demandas, particularmente de los sectores más pobres.

Concluyendo, la dinámica vivida por el proceso de recomposición del gobierno local no ha gatillado precisamente una ascenso en la participación, salvo frente a necesidades coyunturales, como la actividad eleccionaria. Más bien la orientación del fenómeno ha llevado a un despliegue de energías al interior de los recintos municipales en un contexto actual de guerras intestinas quedando al margen procesos de envergadura dirigidos a la articulación de actores locales en torno al Desarrollo Local.

De Nuevo Tipo:

Una democracia será sólida dependiendo de la fortaleza de su sociedad civil, en particular de sus comunidades territoriales, en las cuales un factor fundamental es la práctica de la participación. De allí la importancia del Municipio.

Según los antecedentes de la CEPAL/CNUAH (1992) el municipio en Latinoamérica está cambiando, existen otros objetivos más allá de los habituales que están presentes en el contexto social y que de cierta forma son puestos en las metas municipales.

Por un lado se desdibujan progresivamente los diseños de gobierno que privilegiaron el subsidio como estilo de adjudicación de recursos. La administraciones locales avanzan sobre el destino y quehacer económico de la localidad. Las acciones emprendidas en general, por el sector público, afecta a las capacidades productivas de las localidades y ello es un elemento de importancia para el municipio.

Por otro lado, la dimensión de la pobreza y su superación aparece como el componente central de la definición de las políticas públicas a diferentes niveles y las propuestas esenciales de superación apuntan a procesos y medidas vinculada al crecimiento económico, con programas de asistencia y desarrollo social.

Aparece también hoy la preocupación por la sustentabilidad ambiental. El logro de la superación de la pobreza no debe estar basado en el sacrificio de las oportunidades de desarrollo de las generaciones futuras.

De manera que la inserción de la localidad en el desarrollo y crecimiento económico y la atención a las necesidades de la población con mayores carencias, son temas importantes el rol de un municipio moderno.

En otra dirección el tema del gobierno local adquiere vigencia en tanto tiene que ver, según Jaime Ahumada (1991), con las tendencias hacia la descentralización y la desconcentración de las políticas de desarrollo, lo que revitaliza una concepción participativa de la planificación.

Hoy día se asume al municipio como la instancia fundamental en el nivel local o comunal para el desarrollo de la comunidad, sin embargo también se asume las capacidades que este debe desarrollar de modo de ejercer una adecuado nuevo rol. Aquí es claro que existen críticas al modo de funcionamiento anterior, en términos de su funcionalidad restringida, el clientelismo, el oportunismo, la burocracia, la falta de profesionalismo, etc.

La línea de trabajo actualmente apunta a modernizar el Municipio dentro un contexto de democratización cuya orientación fundamental es ejercer un rol motivador y estimulador del crecimiento de la comunidad; ello implica por un lado abordar nuevas funciones y nuevas áreas, nuevas tareas, como asimismo mayores capacidades en la gestión de acciones, actividades y especialmente la movilización y atracción de nuevos recursos.

La CEPAL/CNUAH (1992) pone también el acento sobre los nuevos procesos de descentralización "nuevas demandas han ido determinando el que al hablar de fortalecimiento institucional de las administraciones locales se implique no sólo el mejoramiento de sus capacidades de administración de sus atribuciones tradicionales ... sino que una dimensión mucho mas ambiciosa se está buscando preparar y adecuar la institucionalidad local a las demandas de la descentralización... La traducción conceptual de ello está en el concepto de gestión, que siendo complementario al de administración local, amplía los horizontes del trabajo del Municipio hasta alcanzar la propuesta de estrategias de Desarrollo Local, la articulación de políticas locales con las centrales y la investigación sobre la realidad local como insumo de las propuestas de gran especifidad" (17).

Más explícitamente la CEPAL/CNUAH (1992) indica: "...es posible afirmar que se perfila con fuerza lo que podríamos denominar un estilo gerencial de gobierno que es aquél que mejor logra traducir las demandas en respuesta de todo tipo al interior del municipio" (18).

Lo anterior se observa ineludiblemente vinculado a la participación de la comunidad. Desde el momento que la región incorpora e introduce la democracia como parte de su evolución, ello requiere la estimulación de un compromiso del ciudadano en la definición y concreción de su propio desarrollo, como asimismo participación en la toma de decisión y en la ejecución de obras. Como también la necesidad de establecer mecanismos de control por parte de grupos y delegaciones comunitarias, como expresión concreta de la participación.

En la perspectiva de un nuevo tipo de Municipalidad o gobierno local la idea es que "incorporen procesos de negociación como parte del desarrollo de sus actividades y asignen un rol importante a la capacidad que la comunidad tiene para estimular su propio desarrollo. Esta modificación del rol, desde el paradigma del Estado proveedor y controlador al de facilitador y estimulador de acciones..." (19).

Dicho de otro modo CEPAL/CNUAH (1992) señala: "Elementos claves son la orientación al reconocimiento de oportunidades, a la articulación con el máximo número de agentes locales del desarrollo, la priorización de acciones modernizadoras por sobre las efectistas, y la capacidad de conciliar reformas con el mantenimiento de niveles de eficacia y efectividad de la administración municipal. Aspecto importante ha sido la incorporación de indicadores de gestión dinámicos a la evaluación de la gestión, un espíritu de superación de los obstáculos, el fomento y la valorización de la creatividad, la capacidad de asumir riesgos y fracasos, y la conceptualización del municipio como un catalizador de acciones y emprendimientos de desarrollo, además de su papel de proveedor de servicios básicos urbanos" (20).

De esta manera surge la necesidad de comprender el gobierno local estructurado en base a un sistema de participación de la población, asumiendo un rol de agencia impulsora de iniciativas a nivel local.

Según Jaime Ahumada el gobierno local debe cumplir su función mediante el "control direccional", opuesto a un sistema de control no participativo o autoritario.

Tomado de las autores Friend y Jessos, "el control direccional se basa en la premisa de que la comunidad puede ejercer un grado importante de control sobre las decisiones técnicas a través de los organismos de base y a través de sus representantes elegidos. De esta manera, es posible dirigir los efectos de las decisiones hacia objetivos coincidentes con los intereses generales de la comunidad.... canaliza las necesidades y demandas de la comunidad mediante una acción de transacción entre el gobierno y la comunidad hacia esas metas. Esta acción de transacción, enriquecedora y positiva, no rinde frutos sino es asumida plenamente por el gobierno local" (21).

Es interesante a propósito del proceso necesario de relación entre la comunidad y gobierno lo señalado por Rappoport (1974). La existencia de conflictos y búsqueda de soluciones entre gobernantes y gobernados a través de un sistema de transacciones, hace referencia a un estado de democracia representativa, el cual no debe confundirse con una democracia participativa, donde las dificultades, los conflictos no se plantean sobre diferencias de base acerca de las metas de desarrollo, sino que sobre los medios para alcanzar esas metas.

Se trata de que el gobierno local adopte un rol creador de oportunidades para que se mejore la calidad de vida de la comunidad, por encima de intereses de grupos, estratos y clases.

En la formulación de este tipo de gobierno local, intervienen tres dimensiones, según Jessop y Friend (1971):

a)Impacto

Hace referencia a la necesaria toma de conciencia de que el gobierno local ejerce un impacto de importancia extrema en la comunidad y debe ser planificadamente integrado a la toma de decisiones gubernamentales a través del consenso y participación comunitaria.

b) Interacción

Se refiere a la generación de un marco de coordinación y uniformidad de objetivos de manera de aumentar la eficiencia y evitar el malgasto de recursos entre distintas instancia municipales.

c) Aprendizaje y seguimiento

Se trata que el gobierno local logre extraer de las experiencias realizadas lo positivo y negativo; ello requiere un labor de evaluación y seguimiento de las acciones. Esto se constituye en un aprendizaje el que debe incorporarse al proceso de planificación local.

IV. CONTEXTO DEL DESARROLLO LOCAL

4.1 Desarrollo Regional

A1 hacer referencia al Desarrollo Local resulta ineludible ubicarlo en el contexto del desarrollo regional. Por cuanto en definitiva definido por sí mismo sino desde una perspectiva mayor, en la cual se inserta una propuesta de desarrollo para el país.

En función del objetivo nacional del desarrollo económico social, se entiende hoy día que éste no es posible si no se incorpora el Desarrollo Regional y el Desarrollo Local como procesos indispensables.

En dicho sentido la producción económica apunta a acrecentar las ventajas comparativas de las regiones de modo de aumentar la competitividad en el mercado nacional e internacional. Sin embargo ello no es posible desde una planificación central por cuanto el proceso pierde eficacia y eficiencia. Adquieren de esta manera importancia las decisiones a nivel regional por quienes conocen mucho más de cerca la realidad concreta donde se encuentran los recursos naturales, productivos y humanos.

Igualmente a nivel local, a nivel comunal son las poblaciones, las comunidades las que alojan en su crecimiento una historia y una identidad territorial la que les permite a ciencia cierta opinar respecto de como necesitan vivir en función de los recursos naturales y humanos locales.

Lo señalado encadena inmediatamente otros procesos que vinculados al ámbito productivo también son esenciales desde la perspectiva del desarrollo económico y social. La participación de la población regional y local en las decisiones, lo que nos lleva a la generación de estructuras de participación en el poder local y regional. Asimismo aparecen otros ámbitos como son la educación, la salud, la vivienda, los que deben ser entendidos como articulados en el marco del desarrollo.

La especificidad del Desarrollo Local no puede comprenderse, entonces, como una cuestión ubicada sólo a nivel micro, sino como un proceso micro-macro íntimamente relacionado. Por un lado el Desarrollo Local contribuye a señalar las necesidades reales sentidas por la población dentro de un marco de identidad histórica y cultural.

 

Y por otro lado el Desarrollo Local está limitado a las posibilidades, potencialidades y problemas reales que tiene la región y las comunas donde se implementa. Lo cual exige al Desarrollo Local estimular procesos de crecimiento, de toma de conciencia, de organización, pero todo ello reforzando justamente las ventajas comparativas y las cualidades fuertes que permita efectivamente el desarrollo social y productivo inserto en el desarrollo regional.

E1 proceso de Desarrollo Regional constituye una dinámica reciente en Chile De modo que en el último período se han aprobado leyes que dan un primer paso a su implementación. Lo realizado por el período político militar, si bien fue denominado regionalización, y donde efectivamente se estructuró el país en esa perspectiva. Desde el punto de vista presupuestario y político, el control real continuo directamente en manos del gobierno central.

Múltiples dificultades se encuentran presentes en tanto el desarrollo regional recién comienza, toda vez más cuanto nuestro país tiene una tradición centralista muy acentuada, no sólo desde lo administrativo y formal sino también desde la psicología social de la población.

Entrevistas realizadas por la Universidad de Chile a funcionarios de regiones en torno a 1a participación de ese sector en e1 diseño de políticas indica que las medidas fundamentales son resueltas por el gobierno central y que la creación de organismos como Serplac (Secretarias Regionales de Planificación y Coordinación) creadas con el objeto de planificar el desarrollo de las regiones señalan que este servicio cumple fundamentalmente una tarea de evaluar programas y proyectos elaborados en el centro y su tarea se ve habitualmente sobrecargada por los perentorios plazos que exigen enviar regularmente información a la dependencia correspondiente, la cual será analizada igualmente de modo central. (22)

En el terreno del presupuesto disponible, a objeto de desarrollo regional, grandes empresas cuya labor básica de explotación la realizan en la región misma, moviendo grandes capitales, como empresas madereras, pesqueras, mineras, etc., su tributación, la cual es de gran envergadura, es realizada en el centro administrativo del país, dineros que no vuelven a nivel regional.

Las estructuras de decisión a nivel regional como los consejos regionales fueron recientemente creadas. Siendo ello un avance muy importante, también la realidad muestra que están sujetas a las limitaciones propias de un organismo nuevo: bajo presupuesto, déficit de personal, exacerbación de conflictos por pugnas de poder, clientelismo; especialmente es adecuado enfatizar la falta de experiencia en planificación y evaluación de proyectos, actividades que muchas veces no cuentan con el diagnóstico necesario.

Descentralización

La importancia del Desarrollo Local ha ido en aumento, en los últimos años y ello por el interés de entregarle al gobierno local más poder, atribuciones y representatividad. Esta tendencia se enmarca en un proceso que intenta descentralizar el país.

La descentralización apunta a la diversificación de los centros de decisión y de poder, se enmarca en la orientación de vehiculizar la democracia hacia las regiones y las comunas, en la perspectiva de dinamizar y desarrollar las organizaciones comunitarias. De allí que, democratización, descentralización y participación se refuerzan entre sí.

"Descentralizar implica, entonces, crear centros de decisiones autónomos que estén facultados para definir tareas y asumir responsabilidades" (23).


4.3 Nuevo orden internacional y Desarrollo Local


De manera más distante pero igualmente inserto en la misma red se encuentra el Desarrollo Local dentro del proceso que viven hoy las relaciones internacionales.

Surge hoy un "nuevo orden internacional" a partir de la situación que viven los socialismos reales, su derrumbe ha implicado la hegemonía de los países desarrollados constituidos sobre la base ideológica del Capitalismo.

En el proceso de reconstitución de este nuevo orden se ha observado en los años reciente la conformación de grandes bloques que imponen a las relaciones internacionales las directrices que prefiguran su propio desarrollo. Fuera de la CEE, EEUU y Japón, el resto de los países del mundo se ven obligados a articularse dentro de esas orientaciones. Inserto en dicho contexto debe comprenderse la "lniciativa para las Américas" propuesta por Bush a mediados de 1990.

Esto permite percibir, por ejemplo, que mientras Chile y otros países de América Latina como México y Venezuela, hacen denodados esfuerzos por abrir sus economías al comercio exterior, la CEE y el mismo EEUU comienzan a desarrollar políticas proteccionistas, particularmente en el ámbito agrario. Se quiebran las normas de comercio acordadas en el Gatt cuando los grandes países desarrollados, que hoy constituyen bloques, lo necesitan.

Resultado de todo este proceso es la relevancia de los Organismos multilaterales asociados a los Bloques, el Banco Mundial, el FMI, representantes financiero de los mismos. Estas instituciones definen un estilo de desarrollo para ser asumida por los distintos países, particularmente los subdesarrollados usando como metodología de financiamiento de proyectos los mecanismos de "Ajuste Estructural".

Dicho procedimiento se "caracteriza por la importancia central del sector privado, la relevancia del sector agrario exportador, la privatización de los servicios sociales, la jibarización del estado (con la consecuente privatización de la Empresas Estatales) y la modificación del sistema jurídico que regula las relaciones laborales" (24)

Expresado de otra forma "La internacionalización del aparato productivo y financiero introdujeron profundos cambios en la lógica espacial (territorial).... En este marco, las decisiones de localización de las actividades expresan factores e intereses que no siempre guardan correspondencia con demandas y necesidades do carácter local-regional; más bien, éstas quedan sujetas a las condiciones que impone el comercio exterior y a flujos financieros también externos, que sólo consideran los recursos productivos y su rentabilidad. Aparece un nuevo patrón de especialización económica regional, en función de la nueva articulación mercado interno/mercado exportador" (25).

En ese contexto el Banco Mundial crea en 1985 el Departamento de ONGs, en tanto asume el tema del Desarrollo Local como una dimensión incorporada a todo el proceso de cambios a nivel mundial, y donde entiende que las ONGs, instancias impulsoras del Desarrollo Local, constituyen actores con cierta influencia en los ámbitos locales y nacionales. Y en función de ello incrementa una relación con dichos organismos a modo que colaboren con sus políticas globales de manera de incrementar su influencia.

V. ELEMENTOS METODOLÓGICOS DEL DESARROLLO LOCAL

Las demandas de la Comunidad se pueden agrupar de la siguiente manera, en cuanto a desarrollo económico y mejoramiento de la calidad de vida (Jaime Ahumada, 1991)

  • Educación Pública
  • Vivienda
  • Salud Pública y Medio ambiente
  • Equipamiento Social y Cultural, de previsión y protección
  • Seguridad Personal y Colectiva
  • Infraestructura Sanitaria
  • Transporte y Vialidad
  • Recreación, deportes y Áreas verdes

A grosso modo no existe una metodología Única del Desarrollo Local, al contrario un conjunto de modelos y técnicas desde alrededor de los años cincuenta. Comenzando con la misma educación popular, continuando con el desarrollo comunitario y llegando hoy día a la gestión y planificación del Desarrollo Local.

Por otro lado es muy necesario hacer la diferencia respecto de cuáles son los niveles o los puntos de partida cuando enfocamos el tema. Es decir en primer lugar la perspectiva más cercana es el nivel administrativo en el ámbito estatal, el cual hoy día en Latinoamérica apunta a una mayor democratización de la región de donde el planteamiento fundamental es la descentralización y desconcentración de manera de aumentar y consolidar la democracia.

En segundo lugar se encuentra el mundo de las ONGs y el mundo profesional donde se parte desde una perspectiva de la Sociedad civil la cual propone modelos y fórmulas de trabajo. Ello permite desarrollar experiencias pilotos como asimismo generar un contexto crítico al estado respecto de su quehacer. En Chile, luego de quedar atrás el gobierno militar, las ONGs han perdido relevancia debido a que parte de su recurso humano productivo se trasladó al gobierno, como asimismo muchos fondos, particularmente los de la comunidad internacional fueron dirigidos directamente al gobierno de modo que en muchos casos las ONGs dependen de la presentación de proyectos al Ennnstado para su sobrevivencia.

Y en tercer lugar se encuentra un segmento de la sociedad que adolece de canales adecuados de comunicación, pero que cuenta con visiones importantes respecto del Desarrollo Local. Estamos hablando de la comunidad misma, quien esta constituida por diversos actores que con su historia y fuerza cultural probablemente alojan propuestas que enriquecerían seriamente la totalidad del proceso.


5.1 Planificación a Nivel Local:


Una de la propuestas en términos metodológicos en función de satisfacer estas inquietudes es la Microplanificación de los autores Reinhard Goethert y Nabeel Hambi expuestas por CEPAL.

La microplanificación es un proceso de diseño y desarrollo urbano basado en la participación de la Comunidad. Enfatiza las siguientes características: Pequeño en escala, capaz de ser manejado por organismo de administración sencilla o, incluso, por una organización informal. Es un proceso que busca crear vínculos entre las necesidades locales y las centrales.

Este método está dirigido a responder las siguientes preguntas: ¿Qué está mal? ¿Qué se puede hacer para que las cosas salgan bien? ¿Cómo lograrlo? Incluye 5 fases de acción:

  1. - Identificación de los problemas
  2. - Estrategias generales para enfrentar los problemas
  3. - Acuerdo en el programa, determinación de acciones, opciones de solución y negociación.
  4. - Planificación y programación para la implementación
  5. - Ejecución, monitoreo y evaluación.

VI. PERSPECTIVAS DEL DESARROLLO LOCAL

El Desarrollo Local constituye una propuesta que pone sobre el tapete dos actores, la comunidad y el gobierno local; empero, la reflexión presente en la literatura está desequilibrada hacia el segundo actor. La comunidad  constituye una realidad poco explorada quedando ausentes una infinidad de fenómenos. Algunos ejemplos en este sentido: el aporte de la juventud, las necesidades de desarrollo personal; los conflictos y los esfuerzos de adaptación de los inmigrantes, otras formas de vivir el presente, el rechazo al consumismo, el miedo al encuentro con otros, el desarrollo de la identidad territorial, diferentes formas de hacer cultura, etc.

Es fundamental dar un paso mayor en la reflexión y entender que el Desarrollo Local no es el desarrollo del gobierno local sino el crecimiento de todos los componentes de ese mundo y resulta claro que la municipalidad es el actor esencial por excelencia y que en un buen proceso de corte democrático puede llega a ser el núcleo, el corazón de la comunidad. Una especie de instancia reguladora, articuladora y estimuladora de diferentes sectores o poblaciones que configura una comuna o localidad.

No obstante ello no es así, la percepción que existe desde la comunidad es que la municipalidad o el gobierno local es un ente ajeno, externo a lo fundamental de la comunidad. E1 gobierno local se percibe como el otro con quien se tiene que enfrentar o relacionar obligatoriamente. Es un espacio de disputas, de filas interminables, de burocracia.

De esta manera es posible captar que existen en la comunidad otros espacios que si efectivamente son estimulantes, agradables y desarrolladores, como por ejemplo los clubes, la cancha de fútbol, el colegio de los niños, el negocio de la esquina, el vecino tal o cuál, la plaza, la feria, el circo, el paradero del bus, el centro comercial, etc. Lugares y espacios que por ahora surgen de forma espontánea, que son inesperados, de forma desorganizada, pero que responden a los anhelos y necesidades de la comunidad, y que perfectamente pueden potenciarse, difundirse, acrecentarse.

Como asimismo no sólo espacios sino comportamientos y sentimientos que son "negativos " cuando se asocian a la municipalidad y pueden ser diferentes o "positivos" cuando están vinculados a otros lugares.

En ese sentido el rol de la Municipalidad no sólo es la promoción de la participación en el gobierno local sino también el generar condiciones o favorecer directamente la implementación de espacios, relaciones y organizaciones estrechamente vinculadas al mundo y a la vida comunitaria.

El proceso que actualmente vive la Municipalidad, como lo señaláramos anteriormente, la lleva transitando por diferentes fases. Pasada las etapas transitorias de recomposición del poder, resueltas de manera relativa las tensiones internas y al mismo tiempo incorporado un concepto ético y moderno del rol del funcionario público, pudiera ser que esta instancia de gobierno local cuente con una mayor apertura institucional hacia una dedicación más efectiva en el servicio a la comunidad, y particularmente hacia el Desarrollo Local. Ello debiera ser objeto de preocupación futura.

VII. BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS

1. Francisco Sabatini, Desarrollo urbano e identidad comunal, OCHO TEMAS pág 45, 1989 Cordillera

2. Teresa López, Servicio Social y Desarrollo Local, pág. 42, 1991, Colegio de Asistentes Sociales.

3. Guajardo, Jorge. "La cuestión del Desarrollo Local. Notas Provisorias". En revista del Taller de Desarrollo Local, N· 1, pág. 84, 1988.

4. Emé Bernard, " Les Termes -clés du petit (ou grand) développeur (local, bien sur), en Jorge Guajardo. "Desarrollo Local: noción y visión en construcción" Documento de Trabajo Centro El Canelo de Nos, Stgo., 1987.

5. CEPAL/CNUAH "La Microplanificación: un método de planificación local con participación comunitaria", pág. 2, 1992 CEPAL

6. Marcelo Monsalve "En torno al Concepto de pobreza", pág. 1,1993, en prensa.

7. Manfred Max-Neef Desarrollo a Escala Humana Ed., pág. 16- 17, 1986, CEPAUR.

8. Germán Rozas, Aproximación Psicosocial al concepto de Desarrollo, Documentos de Trabajo N 2 Psicología, pág. 6, 1993, Universidad de Chile

9. Germán Rozas, Desarrollo, participación y Psicología Comunitaria, Revista de Psicología Vol. III, pág. 52, 1992, Universidad de Chile

10. Alex Rosenfeld, Darío Vergara, Ana María Icaza, Municipios en ciudades intermedias y pequeñas, pág. 146, 1989, Documentos de Trabajo N· 110, SUR PROFESIONALES.

11. Alex Rosenfeld Op. cit. pág. 146

12. Alex Rosenfeld Op. cit. pág. 146

13. Alex Rosenfeld Op. cit. pág. 148

14. Alex Rosenfeld Op. Cit. pág. 151

15. Ana Sojo "Lo Regional, Lo comunal y la descentralización en América Latina: Problemas actuales de la Política Social Selectiva", pág. 235, 1990, Cepal.

16. Dr, Gómez Navas "Desafíos y exigencias del desarrollo de la capacidad de gestión del gobierno local, frente a la descentralización político-administrativa " Foro Iberoamericano sobre la gestión local en los procesos de descentralización, Uruguay, Noviembre de 1991. Boletín de resúmenes Vol. 8, N 3, Marzo 1992, CLAD.

17. CEPAL/CNUAH "La Microplanificación: un método de planificación local con participación comunitaria, págs. 3-4, 1992 CEPAL.

18. CEPAL/CNUAH "La Microplanificación: un método de planificación local con participación comunitaria, págs. 3-4, 1992 CEPAL.

19. CEPAL/CNUAH, OP. Cit., pág. 5

20. CEPAL/CNUAH, Op. Cit., pág. 4

21. Friend y Jessop en Ahumada, Jaime "El Gobierno Municipal en la planificación" Revista Paraguaya de Sociología, Año 28, N 80, pág. 93, 1991.

22. Evaluación Cualitativa del "Programa de capacitación a Funcionarios Públicos. Género en el Desarrollo" 1993, Convenio SERNAM-U. de Chile. Documento interno.

23. Víctor Maldonado "El Nuevo Municipio". Programa de Desarrollo Local, pág. 81, 1992, Instituto Chileno de Estudios Humanísticos.

24. Miguel Santibañez Nuevo Orden Internacional y Desarrollo Local, pág. 7,. Canelo de Nos.

25. Alex Rosenfeld Op. cit. pág. 142

26. Berger y Luckman La Construcción Social de la Realidad, 1968, Amorrortu, Buenos Aires.

27. Martínez José y Rodríguez Mauricio. "Representaciones Sociales de Municipalidades, ONGs en jóvenes urbano poblacionales" Documento de trabajo, 1993, Fosis.

28. Maureira, Fernando "Desarrollo Local, aportes para la discusión" 1990, Cide.

29. María Mercedes de Martínez, La lucha contra la Pobreza en el Plan de economía Social, Revista de Planeación y Desarrollo, 1988, Bogotá.

30. Rappoport en Ahumada, Jaime "E1 Gobierno Municipal en la planificación" Revista Paraguaya de Sociología, Año 28, N· 80, 1991.

31. Rodríguez Alfredo, "Proceso de Expulsión de habitantes de bajos ingresos del centro de Santiago, 1975-1990" Documento de trabajo N 130, 1992, Sur Profesionales.

32. Cepal, "Panorama Social de América Latina", Edición 1993.

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