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Diez años de reforma fundamental 1994-2004 - Progresismo constitucional para el siglo XXI

Resumen: Nuevos derechos y garantías, nuevos controles recíprocos entre los poderes estatales y transparencia en las designaciones judiciales, nuevo federalismo, nuevo progreso y prosperidad,..... pero todavía un presidencialismo exacerbado. Argentina.
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Autor: Néstor Fabián MIGUELIZ

Nuevos derechos y garantías, nuevos controles recíprocos entre los poderes estatales y transparencia en las designaciones judiciales,

nuevo federalismo, nuevo progreso y prosperidad,.....

pero todavía un presidencialismo exacerbado

 

“El Congreso no puede conceder al Ejecutivo nacional ...,

 facultades extraordinarias, ni la suma del poder público,

 ni otorgarles sumisiones o supremacías por las que la vida,

 el honor o las fortunas de los argentinos

queden a merced de gobiernos o persona alguna.

Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable,

y sujetarán a los que los formulen, consientan o firmen,

 a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la patria”

Artículo 29. Constitución de la Nación Argentina

   1. Un menosprecio a la Convención ?

   Comúnmente escrita y escuchada resulta aquella frase que sostiene: “la reforma del ’94 solamente sirvió para la reelección de Menem”. Dicha afirmación encuentra sustento fáctico en el segundo mandato del ex presidente precitado: la reelección, en la primera magistratura de la República, del político riojano, decidida directa y libremente por la mayoría del cuerpo electoral de la Nación hacia 1995.

   Pero el simplismo que ella contiene tampoco refleja la verdad, o -en todo caso-  no toda la verdad, o una “verdad a medias”, cuyo contenido merece aclaraciones y análisis más precisos.

   2. Legitimidad y legalidad democrática

   A diferencia de los procesos constituyentes inmediatos -en 1949 y 1957, sin considerar las situaciones generadas por los regímenes de facto entre 1955-58, 1966-73 y 1976-83- la convención celebrada gozó de una legalidad y legitimidad indiscutida, y fue integrada aún por aquellos sectores ideológicos de distintos extremos del arco político-partidario argentino. Ellos no solamente participaron activamente en los debates (mayo-agosto), sino que juraron su texto y -como todos los argentinos y “todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”- se someten civilizadamente a su vigencia.

   Ignorar la trascendencia del acuerdo de los mayoritarios partidos políticos tradicionales del país (Justicialismo-Unión Cívica Radical), de la mano de Carlos Saúl Menem y Raúl R. Alfonsín, conformaría una visión incompleta de la historia de nuestros últimos años. Pero digamos absolutamente toda la verdad, y no la parte de ella que nos conviene o interesa, o sirve mejor a nuestros intereses, por mas legítimos que estos sean.

   Como ayer el unitario rivadaviano Salvador M. del Carril aceptó acompañar al federal y ex rosista Justo J. de Urquiza en el primer binomio presidencial de la entonces flamante Confederación (1854-1860), como Bartolomé Mitre después, que rechazó el fundamental Acuerdo de San Nicolás en 1852 -pero lo aceptó en 1860, reforma constitucional mediante- y (ya principiado el siglo XX) el pacto entre Roque Sáenz Peña e Hipólito Yrigoyen que derivara en la pionera legislación electoral de 1912, los acuerdos entre gobernantes y dirigentes políticos -ratificados o rechazados luego por los pueblos- conforman la esencia de la convivencia democrática y pluralista.

   El consenso alcanzado hace diez años, volcado prolijamente en la ley de declaración de necesidad de la reforma (votada a fines de 1993), derivó luego en los comicios para convencionales constituyentes y donde la ciudadanía tuvo la primera oportunidad de expresarse -libremente y sin proscripciones, como desde 1983- respecto de la delicada y sustanciosa cuestión institucional. Después, el armado de la letra fina y la celebración de los debates, alternados entre Paraná y Santa Fe, y -por fin- la sanción y jura del texto reformado, hace exactamente una década.

   3. Las principales incorporaciones

   Publicada en el boletín oficial del 23 de agosto de 1994, la Carta Magna -ahora con 129 artículos y 17 cláusulas transitorias- contiene:

-         fortalecimiento del régimen federal y de la autonomía municipal;

-         acortamiento del mandato presidencial (de 6 a 4 años), elección directa y popular -con supresión de los colegios electorales provinciales- y posibilidad de reelección por un solo período consecutivo más;

-         una segunda vuelta o ballotage -para la elección anterior- cuando en la primera vuelta el binomio postulado no alcanzase el 45 % de los votos o la distancia entre dicho binomio y el segundo no fuera de 10 o más puntos porcentuales ;

-         elección directa de un Senado y reducción del mandato de los senadores (de 9 a 6 años) con tres miembros, dos por la mayoría y el restante por la minoría político-partidaria;

-         eliminación de la cláusula que imponía la confesionalidad del presidente de la Nación;

-         creación del Jefe de Gabinete de Ministros, con responsabilidad política ante el Parlamento, con la finalidad de atenuar los efectos nocivos del denominado hiperpresidencialismo histórico argentino;

-         elección directa del jefe de gobierno de la ciudad de Buenos Aires;

-         delegación legislativa de facultades, en casos determinados, por cierto plazo y marco acotado;

-         transparencia y mayoría calificada para la designación de magistrados federales y del ministerio público, exigiéndose dos tercios en el acuerdo senatorial para la Corte -en sesión pública, convocada al efecto- y propuesta vinculante (en dupla o terna) del Consejo de la Magistratura para jueces inferiores;

-         constitucionalización de la Auditoría General de la Nación (fijando su conducción por el partido político de oposición con mayor representación parlamentaria);

-         regulación constitucional de los partidos políticos, y mayoría gravosa y/o calificada para reformas legislativas en materia electoral y/o de partidos políticos;

-         instituto excepcional de la intervención federal a las provincias, como indudable atribución parlamentaria;

-         extensión del período ordinario de sesiones del Congreso (marzo-noviembre);

-         constitucionalización de la restricción y reputación de las facultades presidenciales respecto de los decretos de necesidad y urgencia, la legislación delegada y la promulgación parcial de leyes;

-         nuevo status jurídicoinstitucional para la ciudad porteña: la autonomía, aunque acotada aún;

-         nuevos controles y límites al Poder Ejecutivo, y respecto de la administración del sector público: creación del Consejo de la Magistratura (para la selección transparente y por concursos de candidatos a los cargos vacantes, para la administración de los recursos del Poder Judicial, y para el procedimiento de remoción a través del jurado de enjuiciamiento), del Ministerio Público extrapoder, jerarquización del Defensor del Pueblo de la Nación; imprescindible acuerdo senatorial para designación de directivos del Banco Central y demás funcionarios de organismos de control (auditores generales de la Nación, con excepción del titular del cuerpo que lo postula el partido mayor de oposición legislativa);

-         nuevos mecanismos de democracia semidirecta, como la iniciativa popular y la consulta popular;

-         actualización y modernización de las amplias y trascendentes atribuciones del Congreso, rediseñando su vasta competencia y optimizando el funcionamiento de las cámaras para mejorar la eficiencia legislativa (ex Art. 67, hoy 75) y del Poder Ejecutivo nacional (ex Art. 86, hoy 99);

-         jerarquización de tratados internacionales relativos a derechos humanos;

-         defensa del orden constitucional, con sanciones institucionales gravísimas para responsables de eventuales interrupciones de la constitucionalidad;

-         preservación del medio ambiente y los recursos naturales, y del patrimonio natural y cultural;

-         reconocimiento de la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas;

-         defensa y protección de los derechos del consumidor y usuario de bienes y servicios, y de la libre competencia;

-         jerarquización de los institutos garantistas del hábeas corpus, hábeas data y la acción de amparo;

-         igualdad real de las mujeres;

-         gratuidad de la educación y afirmación de la identidad cultural.

   4. La tarea pendiente

      El saldo deudor del texto -que cumple ahora una década- no es menor y traslada el mayor protagonismo institucional al Congreso de la Nación. Este poder del Estado es quien debe concretar y/o plasmar, en la realidad cotidiana, muchas de las inserciones llevadas en 1994 a la Carta Magna, reglamentando -en caso de vacío o inexistencia- y/o adecuando legislativamente -cuando tiene lugar un texto preexistente, o una legislación análoga- el denominado “espíritu de la reforma”. Todo ello en procura de la imprescindible seguridad jurídica y de la salud institucional de la República.

   Acerca de las materias pendientes, cabe señalar que la sociedad aguarda modificaciones y/o leyes nuevas sobre:

-         establecimiento del “juicio por jurados” (cuya demora proviene desde la fundación misma del estado constitucional de derecho, en 1853);

-         coparticipación federal de impuestos (para superar el desprolijo, provisorio y quizá injusto acuerdo  marco, que viene prorrogándose desde hace años sin muchas posibilidades de discusión por parte de las provincias);

-         precisiones sobre la competencia de las provincias en defensa del medio ambiente, educación primaria y secundaria, la salud y los derechos de la previsión social;

-         plenitud de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, y pautas acerca de la autonomía municipal expresamente reconocida;

-         nuevos institutos para el regionalismo y la integración;

-         transparencia y democratización de los partidos políticos -con rango constitucional, desde 1994-;

-         nuevo sistema electoral, con mayores posibilidades y/o opciones para el ciudadano elector;

-         reglamentación e instrumentación del derecho a la información pública;

-         garantistas marcos regulatorios para los diversos servicios públicos aún no establecidos (solamente dos de ellos cuentan con aprobación legislativa);

-         creación de la Comisión Bicameral Permanente (cuya regulación preveerá la “manifestación expresa” de la voluntad de cada cámara) para control legislativo de los decretos de necesidad y urgencia, aquellos que ejercitan facultades delegadas y acerca de los que promulgan parcialmente leyes;

-         análisis, consideración exhaustiva y eventual ratificación o no de las facultades legislativas delegadas por el Parlamento en el Ejecutivo, desde 1853 y hasta 1994 (cuando se ha prorrogado -ya en tres oportunidades, 1999, 2002 y recientemente- la vigencia de casi 2000 normas);

-         acción de amparo, acorde a la amplitud reconocida por el Texto Fundamental.

   5. La decisión de mayor trascendencia republicana

   Sin dudas, y de manera urgente, el Congreso debe crear la hartamente demorada "Comisión Bicameral Permanente” que controlará el dictado -hasta la fecha, abusivo en cantidad- de los decretos de necesidad y urgencia. La puesta en marcha de tal instituto -de sustancial control legislativo- evitará el arbitrario exceso y la antirrepublicana discrecionalidad de la que hoy goza el Poder Ejecutivo, merced todo a la carencia de control institucional del Parlamento Argentino. Lo precitado alcanza a los presidentes de la Nación que ejercieron su mandato desde 1994 y hasta la fecha, pues todos -aún de distinto signo político- han hecho uso abusivo de la facultad constitucional, reservada para situaciones muy acotadas (como expresa y detalladamente fija el texto fundamental).

   A una década de la reforma constitucional que prohibió, “bajo pena de nulidad absoluta e insanable”, al presidente de la Nación “emitir disposiciones de carácter legislativo” (inciso 3, Art. 99), los legisladores argentinos han renunciado al control que la misma Constitución Nacional procura en pos del equilibrio interpoderes y de los pesos y contrapesos que la enmienda tuvo en mira al momento de su sanción.

   Resulta ya conocido el record  -triste, por cierto-  en número de disposiciones de esta naturaleza, dictadas por el ex presidente Carlos S. Menem, aún desde antes de la constitucionalizacion de dicha facultad (1989-1999). Pero sus sucesores continuaron utilizando la discutible herramienta con la misma intensidad y libre arbitrio. Considerando el lapso de tiempo transcurrido del actual mandato presidencial -inaugurado el 25 de mayo de 2003- diremos que el número de decretos de necesidad y urgencia asciende a más de 60. Y regulando -muchos de ellos- materias de trascendencia donde la pluralidad, el debate parlamentario y la opinión pública han estado ausentes o han llegado cuando la norma ya estaba en vigor. La discreción y la voluntad unilateral han reemplazado a la del conjunto de los sectores político-partidarios -representados en el Congreso por voluntad del pueblo ciudadano- del más amplio espectro ideológico argentino y a sus decisiones resueltas por el voto mayoritario y el muchas veces logrado consenso.

   Por la salud institucional de la República y por la seguridad de los ciudadanos y habitantes, es hora que el Congreso de la Nación cumpla con su rol fundamental.

      Buenos Aires, 24 de agosto de 2004.

Néstor Fabián MIGUELIZ

Abogado, investigador y publicista

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