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El Amparo en Uruguay

Resumen: El AMPARO es la garantía de principio y fundamental en el Estado de Derecho. Se materializa en un proceso que tiende a proteger, prontamente, los derechos humanos. Estos, sin una garantía eficaz y rápida pueden ser avasallados en cuestión de horas. Esta garantía se relaciona, íntimamente, con las otras garantías de los derechos humanos, esto es, el hábeas corpus y el habeas data. Todos los días observamos, en los diferentes medios de comunicación , la noticia de un amparo o habeas data para proteger determinados derechos, como el de propiedad, intimidad, verdad informática, honor, etc.. Este trabajo intenta destacar esas características fundamentales de una forma accesible. Palabras Claves: Amparo Garantias Habeas
Data Corpus Derecho Constitución Funcionario Procedimiento
Disciplinario Procesal Deberes Garantias Sumario Administrativo Penal Estado De Derecho Administración Becario Proceso Etica Acto Contratos.

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Autor: PROF. DR. RUBEN FLORES DAPKEVICIIUS

SUMARIO

I  EL AMPARO

1) CONCEPTO.

 2) ORIGENES.

3) NATURALEZA JURIDICA.

4) DIFERENCIAS CON EL HÁBEAS CORPUS.

5) DIFERENCIAS CON EL HÁBEAS DATA

6) EL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES.-

7) EL AMPARO EN OTROS REGIMENES JURIDICOS.

8) El AMPARO EN EL DERECHO INTERNACIONAL

II  EL AMPARO EN LA REPUBLICA ORIENTAL

I) FUNDAMENTO Y DERECHOS PROTEGIDOS

II) AMBITO DE APLICACION

III) CARACTER RESIDUAL

IV) ELEMENTOS OBJETIVOS

V) ELEMENTOS SUBJETIVOS

 1) COMPETENCIA

  2) CAPACIDAD Y LEGITIMACION DE LAS PARTES

VI) EL PROCESO

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFIA

I EL AMPARO

1) CONCEPTO

            Amparo es la acción de amparar y, amparar, viene del latín anteparare que significa proteger, defenderse -  

La necesidad de prestar rápida y eficaz garantía a los derechos individuales, así como la notoria insuficiencia del habéas corpus, ha puesto en marcha otro procedimiento que es la acción de amparo (que es) un medio expeditivo para defender cualquier derecho personal contra las restricciones o  violaciones ya operadas y las amenazas inminentes

            Entonces, puede definirse el amparo como el instituto de Derecho Público por medio del cual el titular de un derecho, interés legítimo o difuso,amenazado o afectado ilegítimamente pide al juez  competente, que lo proteja y haga cesar los efectos de la amenaza o eventual lesión.-

            De lo expuesto puede extraerse algunas conclusiones:

A) La acción de amparo es,  esencialmente, un instituto de Derecho Público, sin perjuicio de su extensión a los conflictos originados entre particulares.-

            Si bien la frontera entre el Derecho Privado y el Derecho Público es variable según el  criterio demarcatorio que se adopte,  la misma es necesaria  porque en nuestro Derecho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (T.C.A), que entiende en las acciones de nulidad de los actos administrativos cuando se ha agotado la vía administrativa, no tiene competencia en los actos regulados por el Derecho Privado, art. 27 del Decreto-Ley 15524.-

B) El amparo es una garantía de los Derechos Humanos  amenazados o eventualmente lesionados. El principio de supremacía de la Constitución y la consagración en ésta de los Derechos Humanos, reclama garantías eficientes y acabadas que los protejan.    De no existir éstas, tales declaraciones serían tan solo deseos de buena voluntad.-

C) Consiste en amparar un derecho o interés legítimo, o difuso  amenazado, lesionado o restringido en forma ilegítima.-

D) Se desarrolla entre la libertad individual  y la autoridad pública.  Su constante es el dilema y equilibrio de ambas y sus correlativos:  las garantías individuales que, en el supuesto de duda siempre deben prevalecer, y las prerrogativas públicas, establecidas a texto expreso,  inspiradas y que deben servir,  efectivamente,  a la protección del interés general-

El amparo, pues,  es una garantía   de las personas y de  las autoridades públicas en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.-

2) ORIGENES

El amparo surge en México.  Su carta de 1824 no lo mencionaba directamente pero autorizaba reclamar ante la Corte Suprema por las infracciones a la Constitución.-Expresamente se lo reconoce en el Acta de Reformas de 1847 siendo incorporado a la Constitución de 1857 y perfeccionado en la de Querétaro de 1917.

3) NATURALEZA JURIDICA DEL AMPARO

A) ES UNA GARANTIA

            El amparo es una garantía de los Derechos Humanos.  Procede de forma similar al Hábeas Corpus donde el juez juzga si la detención es irregular y no si el detenido cometió un ilícito.  Ello es así porque en el amparo el juez analizará si el accionante puede ejercer la defensa de sus derechos en tiempo y forma.   El fondo del asunto podrá ser analizado en un juicio ordinario.-

            Así, resulta ilustrativo el ejemplo que se desarrolla para el caso de una expropiación.   La Administración no tiene derecho a introducirse en fundo ajeno sin más trámite. Debe desarrollar el procedimiento expropiatorio en su fase necesaria (administrativa) y eventual (jurisdiccional).  Si necesita imperiosamente el inmueble, deberá  promover la toma urgente de ocupación. En ella el juez fijará un precio provisorio y dará posesión del bien al expropiante. Mas,  si la Persona Pública ocupa ilegítimamente el bien, el propietario puede presentar una acción de amparo que le permita, como decíamos, ejercer la defensa de sus derechos en tiempo y forma.  Sin perjuicio de ello la Administración expulsada o prohibida de ingresar ilegítimamente, podrá hacerlo  solicitando la toma urgente de posesión y actuando de acuerdo al procedimiento que el mismo dispone.- Dentro de las garantías, el amparo es una garantía de primera,  segunda y tercera generación porque es, por su amplitud, la garantía de principio  en la protección de los derechos humanos.-

B) ES UNA ACCION

            El cuerpo normativo que consagró expresamente el instituto en nuestro derecho positivo toma posición respecto a si el amparo es una acción o un recurso. En efecto, la ley Nº 16011 lleva como denominación "Acción de Amparo” y estableció un procedimiento autónomo, independiente.   Así, en mi país  no se acoge la tesis del amparo recurso  porque la ley no lo instituyó como un medio de impugnación contra una decisión administrativa en el mismo procedimiento en que esa decisión se adopte  .-

4) DIFERENCIAS CON EL HÁBEAS CORPUS

             El Hábeas Corpus fue consagrado por primera vez en la Carta Magna inglesa de 1215 como una garantía contra la prisión indebida o arbitraria.-

            Específicamente, el hábeas corpus es recogido en el art. 17 de la Constitución que dispone que : " En caso de prisión indebida el interesado o cualquier persona podrá interponer ante el juez competente el recurso de "hábeas corpus", a fin de que la autoridad aprehensora explique y justifique  de inmediato el motivo legal de la aprehensión, estándose a lo que decida el juez indicado".-

                        Por lo expuesto, nuestra Constitución  no recoge el hábeas corpus preventivo que protege contra la amenaza cierta a la libertad física

            De lo expuesto surgen las principales diferencias entre el amparo y el recurso de hábeas corpus:

A) El amparo protege todos los derechos excepto la libertad física.-

B) Este instituto no tiene una consagración expresa en la Carta.-

C) La ley reglamentaria acoge el amparo preventivo.-

D) Existen diferencias en sede de legitimación activa que serán estudiadas oportunamente, pero corresponde decir que mientras que el recurso de hábeas corpus puede ser ejercido universalmente (el interesado o cualquier persona), la acción de amparo deberá ser deducida por el titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, aunque excepcionalmente, ante su imposibilidad, podrá accionar por él un procurador oficioso.-

En el sentido expuesto la ley peruana 23506 de 8 de diciembre de 1982 dispone, en su art. 13,  que puede ejercer la acción de Hábeas Corpus la persona perjudicada o cualquier otra en su nombre, sin necesidad de poder, papel sellado, derecho de pago, firma de letrado o formalidad alguna

5) DIFERENCIAS CON EL HÁBEAS DATA

            La diferencia entre ambos institutos surge del objeto específico de protección de cada una de las garantías, tema analizado en nuestro libro publicado en  Argentina. Se recuerda que una similitud en Uruguay surge,  ya que  el amparo y el habeas data no tienen consagración expresa en la Constitución vigente.

            Por otra parte debe recordarse que el amparo es la garantía de principio. Por ello las normas que regulan esta acción, siempre serán, en mayor o menor medida y en lo pertinente, aplicables al proceso de hábeas data.-

6)  AMPARO Y SEPARACION DE PODERES

            Fue el art. 30 de  la Constitución de Massachussetts de 1780 la que establece, por vez primera. “En el gobierno de esta comunidad el sector legislativo nunca ejercerá los poderes ejecutivo y judicial o cualquiera de ellos; el ejecutivo nunca ejercerá los poderes legislativo y judicial, o cualquiera de ellos,el judicial nunca ejercerá los poderes legislativo  y ejecutivo o cualquiera de ellos, con el fin de que pueda ser un gobierno de leyes y no de hombres”.

            La Constitución Federal proporciona un ejemplo claro de los frenos y contrapresos y principio de gobierno equilibrado.

            La acción de amparo es una garantía de índole procesal que se ventila en un juicio sumario.  Su campo de acción refiere a la protección de los derechos expresa o implícitamente reconocidos por la Carta y se manifiesta, esencialmente,  en la relación Administración-administrado. Protege la libertad pero también debe garantizar a las autoridades públicas en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.-

            Como hemos  dicho nuestro régimen se estructura como un Estado de Derecho Personalista, democrático, y supone la consagración del Principio de Separación o  Coordinación de Poderes, según las hipótesis extremas .-

            Del mismo se infiere que, de principio, cada función jurídica del Estado es atribuida a uno de los clásicos poderes.  Toda excepción al principio debe establecerse a texto expreso por la Carta.- Así, al Poder Judicial corresponde, de principio (esa es la regla), el ejercicio de la función jurisdiccional, art. 233 de la Carta; y al Poder Ejecutivo, de la misma manera, el ejercicio de la función administrativa, art. 149 de la Constitución de la Nación.-

            Por lo expuesto,  el juez del amparo no debería invadir la competencia de otro órgano público y, en ese sentido debe actuar con suma prudencia y cautela teniendo presente el carácter excepcional de la acción.   

7)  EL AMPARO EN OTROS REGIMENES JURIDICOS

            El amparo mexicano se difunde en el derecho interno rápidamente.

En el sistema Europeo lo hallamos en la Constitución Alemana y en la Española.-

            En América Latina el amparo ha sido reconocido en las Constituciones de Costa Rica  , Venezuela , Bolivia , Perú , Chile, Guatemala, Colombia, Paraguay,  Argentina y en el mencionado mandato de seguridad brasileño.-       

 

8)         EL AMPARO EN EL DERECHO  INTERNACIONAL

La Declaración Universal de los Derechos Humanos de diciembre de 1948 expresa en su art. 8 que : "Toda persona tiene Derecho a un recurso efectivo ante los Tribunales Nacionales competentes que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o la Ley".-

            Asimismo, el instituto fue consagrado en el art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.-

            Por su parte el art.  18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 y el art. 25 del Pacto de San José de Costa Rica, consagran el recurso de amparo. La ultima disposición reza:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

De lo expuesto surge que el instituto tiene una difusión universal.- 

            II  EL AMPARO EN LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY 

I) FUNDAMENTO Y DERECHOS PROTEGIDOS

1)  FUNDAMENTO EN LA CONSTITUCIÓN URUGUAYA

            El amparo no tiene una consagración expresa en nuestra Constitución.  Sin embargo, surge de una interpretación lógico-sistemática-teleológica de diversos artículos de la misma.-

            La doctrina no se ha puesto de acuerdo acerca de cuál es el fundamento del instituto.-

            Parte de la doctrina nacional entiende que surge directamente del art. 7 sin necesidad de agregar disposición alguna.-

                        Para otros autores surge de una interpretación sistemática de los arts. 7, 72 y 332 de la Carta.- 

2) ¿CUALES SON LOS  DERECHOS PROTEGIDOS POR EL INSTITUTO?

            El Estado de Derecho material personalista rige  nuestro país y ello se traduce en:

a) Un Estado sometido a la ley.-

b) El reconocimiento de los Derechos Públicos Subjetivos.-

c) La finalidad personalista del Estado y su responsabilidad por los actos, hechos y omisiones que protagonice.-

d) Un Poder Judicial independiente que garantice las anteriores premisas.-

            La acción de amparo es una garantía fundamental para la consolidación y respeto del Estado de Derecho.-

            Por  lo expuesto, el Poder Judicial, tutelador de los derechos humanos debe ingresar las acciones que los protegen, efectuando el análisis del fondo de los asuntos que se les plantee.  El rechazo de las pretensiones y excepciones procesales por razones de forma, en sentido amplio,  debe surgir de texto expreso que no genere las más mínima duda.-

            De acuerdo a lo dicho, parece razonable sostener que en caso de duda debe estarse a favor de la acción de amparo.-

            Ahora bien, el concepto de Estado de Derecho ha ido evolucionando, acompañando la realidad social que le corresponde regular.-

a) Así, cuando surge se desarrolla en el denominado Estado Liberal de Derecho.  En él, el Estado solo cumple los fines primarios,  mediante la Administración ordenadora, garantizando los derechos de la 1ra. Generación, esto es, la libertad y demás derechos fundamentales ABSTENIENDOSE DE INTERVENIR en el mercado económico.-

            b) Posteriormente, en las primeras décadas de este siglo, nace el Estado Social de Derecho consagrado  constitucionalmente en nuestro país en  1934.

            Se caracteriza por una Administración Conformadora de la realidad Social.  El Estado interviene activamente para la búsqueda del bien común mediante planes y estímulos en determinadas áreas económicas y sociales.  En esta etapa se consagran los Derechos de la 2da. Generación, esto es por ej. El derecho a la vivienda, a la protección de la familia, a la huelga, etc..-

            c) En la actualidad el Estado de Derecho sigue evolucionando.  Una prueba irrefutable de ello es el proceso de reforma del Estado, inspirado en la clasificación de los cometidos en sustantivos , no sustantivos y de apoyo y en  la Administración conformadora no prestacional, etc. .  En esta etapa surgen los derechos de la 3ra. Generación como el derecho a un medio ambiente saludable, el derecho a la paz.

            Realizada la presente introducción corresponde responder la pregunta que encabeza este apartado: ¿qué derechos son alcanzados por el amparo?

             Creemos que son alcanzados la totalidad de los derechos humanos, esto es, los derechos de la 1ra. 2da. y 3ra. generación que surgen expresa o implícitamente de la Carta. Ello surge de la fórmula amplia del art. 72 de la Carta y del art. 1 de la Ley 16011  .

            Al respecto Brito nos dice: " Cuando afirmamos nuestro criterio... no podrá concluirse en que pueda operar, sin más una socialización de la responsabilidad correspondiente para la protección  de estos Derechos Económicos y Sociales y Culturales, cuya asunción personal radicaría en la persona humana... La responsabilidad estatal solo y siempre tendrá al respecto un carácter subsidiario en defecto o imposibilidad de los originalmente obligados”

            En conclusión, la actual clasificación legal de los cometidos estatales y su forma de  ejecución DIRECTA, refuerzan la presente tesis, sin perjuicio del amplio espectro de la acción de amparo .- 

II) AMBITO DE APLICACIÓN

1) NO PROCEDE EN DEFENSA DE LA LIBERTAD FISICA

            La garantía es -como veremos a continuación-  un instituto residual y, especialmente, no procede en el ámbito de la  acción  de hábeas corpus , porque el art. 17 de la Carta lo consagra, expresamente, en forma similar al establecido en el derecho comparado.La norma solo protege  la libertad física en el caso de prisión indebida, esto es, lo que la doctrina denomina hábeas corpus reparador .

            Sin embargo, esa acción  ha tenido un reconocimiento más amplio en el Derecho comparado.  Así, la Constitución Argentina en su artículo 43 in fine  expresa que: " Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o AMENAZADO fuera la libertad física, o en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el de desaparición forzada de personas, la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y el juez resolverá de inmediato, aun durante la vigencia del estado de sitio.-

            Puede observarse que la disposición  estatuye el hábeas corpus preventivo   extendiendo el instituto a los      casos  de desaparición forzada de personas, aplicación del estado de sitio y agravamiento de las condiciones de detención .-

            Por lo expuesto,  corresponde preguntarse,  en el supuesto de una amenaza a la libertad física, ¿qué instituto la protege?

            El que dice entiende que no se puede realizar una interpretación extensiva del art. 17 de la Carta y, por ello, el recurso de hábeas corpus no procede, correspondiendo pues, la acción de amparo que es, en nuestro sistema, la garantía de principio.         

            2) SITUACIONES EXCLUIDAS

            Como medida previa al estudio de las situaciones excluidas de la acción de amparo, resulta imprescindible definir, brevemente, las funciones jurídicas del Estado  porque ello nos ilustrará sobre la exclusión de la acción respecto de los actos de la Corte Electoral, cualquiera fuera su naturaleza.-

            Las funciones jurídicas del Estado son los PODERES JURIDICOS que el derecho objetivo asigna a los órganos públicos para que puedan cumplir sus cometidos.-

            Se distinguen mayoritariamente tres funciones. Estas son la función administrativa, la legislativa y la jurisdiccional, aunque los autores consideran la existencia de otras como por ejemplo: la constituyente,  la ejecutiva y la electoral.-

            Existen diversos criterios para su clasificación: orgánico, formal, orgánico-formal, material, teleológico, el sistema de Kelsen, valor y fuerza, etc..  Nuestra Constitución adopta dos: el orgánico-formal y el de valor y fuerza -

            Estudiaremos brevemente las funciones administrativa y jurisdiccional  por ser relevantes para este trabajo.-

            Respecto a la administrativa se ha propuesto un doble criterio para su clasificación: el formal y el material.-

            Materialmente, es ejecución práctica; consiste en llevar a los hechos los cometidos estatales que requieran ejecución.-

            Desde el punto  de vista formal la función administrativa solo puede definirse por exclusión: es función administrativa todo lo que no es ejercicio de otra función estatal, sin perjuicio de los procedimientos dispuestos en las reglamentaciones correspondientes.-

            Asimismo, materialmente la función jurisdiccional consiste, esencialmente,  en la resolución de conflictos intersubjetivos de intereses .-

            Si consideramos la función que nos convoca desde el punto de vista formal, es la que se desarrolla mediante el proceso.-

            De acuerdo al principio de separación de poderes, cada uno de ellos ejerce, en forma predominante o de principio, una de las funciones jurídicas estatales.-

            Es lo que algunos autores denominan el reparto de las funciones estatales con una pérdida de gravitación del Poder  Legislativo y  primacía del Ejecutivo

            La atribución es de principio porque, a texto expreso la Constitución puede establecer excepciones a ese principio.-

            Así la función administrativa "será ejercida por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros", art. 149 de la Carta. Existen excepciones expresas al principio en los arts. 105, 107, 115, 239, etc. de la Constitución.-

            En un sentido similar, al Poder Ejecutivo compete el ejercicio de las otras funciones de acuerdo a normas expresas, por ej. los arts. 133 y 253 de la Carta.-

            De similar forma podríamos referirnos a cada uno de los Poderes.-

            Efectuadas las precedentes precisiones, y a su luz, corresponde ingresar a las situaciones excluidas del amparo teniendo en cuenta que la CORTE ELECTORAL, no es un poder del Estado porque no le fue atribuida, de principio, el ejercicio de una función jurídica del mismo.  Por ello, ese órgano  de creación constitucional, ejercerá las funciones que expresamente le asigne la Carta y las necesarias para desarrollar sus cometidos.-

A) EXCLUSION DE LOS ACTOS JURISDICCIONALES

            El apartado A inc. 2  del art. 1 de la ley 16011 no permite  la acción " contra los actos jurisdiccionales,   cualquiera sea su naturaleza y el órgano del que emanen.  En lo que refiere a los actos emanados de los órganos del Poder Judicial, se entiende por actos jurisdiccionales, además de las sentencias, todos los  dictados por los jueces en el curso de los procesos contenciosos.-

             La prohibición comprende, pues, los actos jurisdiccionales dictados por órganos ajenos al sistema orgánico Poder Judicial y, así, no procede el amparo en el Juicio Político (de admitirse su naturaleza jurisdiccional), Jurisdicción Militar, Corte Electoral  (que ya estaría incluida en lo que refiere a este tipo de actos ), y Tribunal de lo Contencioso Administrativo.-

Si el acto es de naturaleza jurisdiccional pero se dicta en un proceso voluntario, la acción no es procedente. Tampoco procede en el supuesto del arbitraje privado.-

B) LA ACCION NO PROCEDE CONTRA LOS ACTOS DE LA CORTE ELECTORAL  CUALQUIERA SEA SU NATURALEZA.-

              De acuerdo a la norma quedan incluídos, por tanto los actos jurisdiccionales como los administrativos, tanto de ámbito general como individual

            Ello  nos obliga a manifestar nuestra discrepancia con el legislador y decir que la exclusión comentada es  de dudosa constitucionalidad.-

            En efecto, el fundamento constitucional del amparo no admitiría la exclusión de los actos administrativos dictados por la Corte Electoral. La solución actual deja sin la garantía a los administrados por dicho órgano, por ejemplo a sus funcionarios y particulares en general.-

            Asimismo, y con el mismo criterio utilizado por el legislador, podría haberse excluido el amparo respecto de los actos administrativos de otros órganos constitucionales que también ejercen función jurisdiccional y administrativa como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.-

            Creemos que resulta razonable pero redundante la exclusión de los actos  jurisdiccionales emanados de la Corte Electoral. Es inútil repetición porque esos actos ya estaban excluidos de acuerdo al art. 1 inc. 2 lit. A de la ley 16011.   La fórmula, probablemente, quiso detenerse allí, pero, por su tenor literal ("cualquiera sea su naturaleza"), incluyó los actos administrativos.

            Por lo expuesto, resulta conveniente reformar la disposicion comentada permitiéndose la garantía cuando la Corte Electoral ejerce función administrativa. Mientras tanto puede accionarse amparo solicitando la inconstitucionalidad de la norma, en ese sentido y a los efectos de procesar amparo, contra los actos administrativos de la Corte Electoral

C) LA ACCION NO PROCEDE CONTRA LAS LEYES Y LOS DECRETOS DEPARTAMENTALES CON FUERZA DE LEY EN SU JURISDICCION.-

            Debe tenerse presente que cuando nuestra legislación refiere a "Leyes" lo hace en un sentido orgánico-formal  y así debe entenderse en la ley 16011.-

En la hipótesis corresponderá la interposición del recurso de inconstitucionalidad de acuerdo al art. 256 y ss. de la Carta.-

III) CARACTER RESIDUAL

            El artículo 2 de la ley uruguaya, cuyo análisis continuamos, dispone: "  La acción de amparo sólo procederá cuando no existan otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado previsto en el literal B) del art. 9º o cuando, si existieren, fueren por las circunstancias claramente ineficaces para la protección del derecho.  Si la acción fuera manifiestamente improcedente, el Juez la rechazará sin sustanciarla y dispondrá el archivo de las actuaciones".-

            La disposición  determina que la garantía tiene un carácter supletorio o residual.  Solo prosperará:

a) Si no existen otros medios judiciales o administrativos que permitan lograr la satisfacción del derecho amenazado o agredido y,

b)   Si existen  pero resultan "claramente" ineficaces para la protección del derecho. La ineficacia puede producirse en diversas hipótesis,por ejemplo, por la demora en resolver recursos administrativos.-           

                                                                            

IV) ELEMENTOS OBJETIVOS

            Los mismos surgen de lo establecido en los artículos 1º y 2 de la ley y son:

1) Todo acto, hecho u omisión que

2) Lesione, restrinja, altere o amenace

3) Un derecho o libertad

4) Reconocidos expresa o implícitamente por la Carta

5) Con ilegitimidad manifiesta

6) Siendo imprescindible que no existan otros medios jurisdiccionales o administrativos que permitan lograr el resultado perseguido por el amparo o que, de existir, resulten claramente ineficaces.- Los analizaremos por su orden.-

1) Acto, hecho u omisión

            Mediante la expresión la ley no hizo exclusión alguna. -

            Por acto podemos entender toda manifestación de voluntad que crea efectos jurídicos.-

            Los hechos, en sentido restringido, se distancian del acto en lo que refiere a la manifestación de voluntad y, la omisión, es no cumplir con el deber impuesto dentro del plazo establecido para tal fin; es una conducta negativa.-

            Debemos detenernos brevemente en el amparo generado por la omisión de la Administración.-

            La Administración tiene un haz competencial que genera una situación de deber -poder.-

            En ese sentido la Constitución de la Nación Oriental estableció expresamente el principio de especialidad (art. 190) y el de especialización (art. 204 inc. 2), sin perjuicio  que los mismos son principios generales de derecho de valor constitucional.-

            Por el primero, la persona pública o el órgano estatal "no podrán realizar negocios extraños al giro que preceptivamente les asignen las leyes".  Su contenido es negativo; encierra a la persona pública dentro del límite de sus competencias, aunque tiene competencia,obviamente, para toda su especialidad.-

            Sin embargo, el principio de especialización es una valla para los otros órganos estatales que no pueden ingresar en  las tareas propias del órgano o de la  persona pública.-

            Por ejemplo a las Obras Sanitarias del Estado Uruguayo  (O.S.E.) corresponde, de acuerdo a la ley 11907, industrializar y comercializar agua potable y el alcantarillado con excepción del departamento de Montevideo para este último cometido.  Por el  principio de especialidad no puede dedicarse a la enseñanza en general o cualquier otra actividad ajena al giro que le atribuye la ley, art. 190.    En el ejemplo propuesto el principio de especialización impide que la Universidad de la República Uruguaya, cualquier persona u órgano estatal ingrese en la materia de las O.S.E., sin perjuicio de la competencia del legislador y del Poder Ejecutivo en lo pertinente, arts. 59, 168 nral. 4, 221, etc de la Carta-

            Lo expuesto es aplicable a la materia y deja a salvo el principio de los poderes implícitos que refiere a otro de los elementos de la competencia.  Por este principio las personas públicas pueden efectuar todo lo que les está atribuido expresamente y  aquéllo que les permita desarrollar esas tareas  y no esté asignado expresamente a otro órgano estatal.-

            Efectuadas las precedentes consideraciones, y a su luz, debe tenerse presente que, en el caso de que una persona pública no cumpla con su deber competencial, procede el amparo contra dicha omisión.   Así surge del artículo 8 de la ley 16011 que dice que la sentencia que haga lugar al amparo debe contener:

"b) La determinación precisa de lo que debe o no hacerse y

c) El plazo para el cumplimiento de lo dispuesto que no podrá exceder de 24 horas a partir de la notificación".-

            Sin embargo, el Juez del amparo no puede invadir competencia de otro Poder, vulnerando el principio de separación de poderes, pilar del sistema democrático de gobierno. Por lo expuesto, deberá determinarse, con extrema cautela, lo que  se decide .

 

2) Lesión, alteración, restricción o amenaza

            En este apartado corresponde destacar el amplio espectro  del instituto que nos convoca.-

            En efecto, obsérvese los verbos utilizados por la ley:

a) En primer lugar nos habla de “lesión” de un derecho o libertad y, lesión significa "cualquier daño, perjuicio o detrimento".-

b) Por alterar debemos entender  estropear, dañar, descomponer Otra definición interesante es la que nos dice que es cambiar la esencia o forma de una cosa; perturbar, inquietar; Estropear, descomponer

c) Asímismo, restringir es " ceñir, circunscribir, reducir a menores límites".-

d) Para finalizar, amenazar significa "dar indicios de estar inminente alguna cosa mala o desagradable: anunciarla, presagiarla".

            De acuerdo a las presentes definiciones surge que en los dos primeros se requiere el daño, aunque en los otros no  debe estar necesariamente presente. La jurisprudencia mayoria oriental no  exige la existencia del daño.

            Corresponde decir, asímismo, que la garantía tiene una doble vertiente , a saber: a) Es preventivo y  b) Reparador

            El amparo preventivo procede cuando se amenace causar un daño y, el reparador, cuando éste ha sido causado.- 

3) Derecho o libertad

            Debe entenderse que el amparo protege tanto los Derechos Subjetivos como los intereses legítimos y los difusos.-

            Brevemente distinguiremos las  hipótesis planteadas deslindando en primer lugar las normas de :

a) Relación, que implican la existencia de dos sujetos de derecho que pueden entrar en relación dando lugar al nacimiento de un derecho subjetivo.-

b) Acción, que son normas destinadas al Estado y que persiguen satisfacer el interés general.  Cuando una norma de acción, que no considera el interés individual directamente sino para cumplir sus fines, protege indirectamente un interés personal, nace un interés legítimo-

            Por lo expuesto, derecho subjetivo  es la situación del interesado si la prestación debida por la Administración no depende del ejercicio de ningún poder, de modo que ella está directamente obligada a dar, hacer o no hacer algo

            Interes legítimo es una situación jurídica subjetiva en la que el interés no es considerado directamente por la norma pero lo tutela por reflejo cuando ésta se  aplica. Por lo expuesto, a diferencia del derecho subjetivo, en el interés legítimo no existe una obligación sino una facultad o potestad de la Administración que obra orientada hacia el interés general-  

4) Reconocidos expresa o implícitamente por la Carta.-

            De acuerdo a lo ya expuesto, el amparo no procede contra los actos con valor y fuerza de ley, los decretos de las Juntas Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción, los actos jurisdiccionales y aquéllos que emanen de la Corte Electoral cualquiera sea su naturaleza.-

            El instituto es una garantía  para los derechos expresamente reconocidos por la Sección 2da. de la Carta y aquéllos  que son inherentes a la personalidad humana o se deriven de la forma republicana de gobierno, art. 72.- 

5) La ilegitimidad manifiesta

            Desde el punto de vista del Derecho Público la ilegitimidad en la acción de la Administración se produce cuando existe una conducta u omisión que transgreda una regla de Derecho o se incurra en desviación de poder, art. 309 de la Constitución Uruguaya.-

            Corresponde decir que el  art. 23 lit. A del Decreto-Ley 15524 (Orgánico del Tribunal de lo Contencioso Administrativo) define a la regla de Derecho como todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual.  El concepto es amplísimo e incluye los principios generales de derecho con valor constitucional y los contratos.-

            Formuladas las precedentes precisiones y a su luz, destacamos que el amparo sólo procede en los casos señalados.  El juez no puede ingresar al análisis de  oportunidad, mérito o conveniencia que hayan motivado el acto administrativo de que se trate.-

            Para finalizar trataremos de precisar el concepto de "manifiesta" porque el instituto no procede respecto de cualquier tipo de ilegitimidad.-

            Manifiesto significa " descubierto, patente, claro".-

            Diversos casos jurisprudenciales han entendido que " no debe requerir investigaciones, se ha de encontrar al margen de toda controversia seriamente fundada; la situación debe ser nítida, categórica, evidente , por encima de toda duda razonable.Ver  la sentencia caso Nº 12992 de la Justicia Uruguaya                    

6) Para que la acción prospere no deben existir otros medios jurisdiccionales o administrativos que permitan lograr el resultado perseguido por ella, o, de existir, deben ser manifiestamente ineficaces

            Es por esta disposición contenida en el art. 2 de la ley 16011 que el instituto tiene el carácter de residual ya señalado.  Es decir, que si existen  instrumentos que permitan proteger el derecho, el amparo no procederá. Sin embargo,  los mismos deben ser eficaces y actuar en el sentido expuesto.-

        La ley contiene múltiples conceptos jurídicos determinables. Recientemente hemos pretendido afinar el concepto "manifiesta" y, ahora, corresponde realizar la misma tarea intelectual respecto  a " cuando existieren, fueren por las circunstancias claramente ineficaces..."

             El giro permite a los jueces definir, con cierta latitud,  el concepto indeterminado en cada caso.  Ese fue el espíritu del proyecto enviado por el Poder Ejecutivo que en su mensaje a la  Asamblea General decía: "El texto que se propone... no pretende ser original ni definitivo"  "... en cuanto a lo segundo, porque la multiplicidad y complejidad de las situaciones que movilizarán el uso del amparo aconsejan ser parco en las normas reglamentarias y permitir que las luces, la prudencia y la experiencia de los magistrados vayan supliendo las insuficiencias u oscuridades de aquéllas.  Dicho de otro modo, la jurisprudencia habrá de tener una importancia singular en la consolidación y verdadera eficacia del instituto..."

            En ese sentido corresponde estudiar, previamente, los instrumentos de defensa de los Derechos Humanos que permitirían rechazar  la acción, por ser EFICACES  para su protección.-

            Eliminada la posibilidad del amparo contra las leyes y los decretos de los Gobiernos Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción, los actos jurisdiccionales y los actos dictados por la Corte Electoral, en virtud de lo dispuesto por el art. 1º de la ley, corresponde estudiar las garantías establecidas contra los actos administrativos irregulares.-

            La Carta establece un régimen general de peticiones y recursos administrativos en sus arts. 309 y siguientes los que fueron reglamentados por el Dec-Ley 15524, Ley 15869 con sus modificativas y, para la Administración Central, por lo dispuesto por el Decreto 500/91  y el Decreto 65/98. -

            El particular eventualmente lesionado debe agotar la vía administrativa para poder ocurrir al juicio de nulidad del acto administrativo de que se trate.  Para ello debe interponer conjunta y subsidiariamente todos  los recursos administrativos que correspondan en el plazo de 10 días corridos, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 318  la Constitución de la Nación  y en la ley 17292,arts. 40 y 41. En ese sentido deberá observarse la posición institucional del órgano de dictación del acto:

a) Si el acto es dictado por el Jerarca del servicio es suficiente el recurso de revocación o reposición, en su caso.-

b) Si emana de un órgano sometido a jerarquía es necesario, además, el recurso jerárquico.-

c) Si el acto proviene del jerarca de un Servicio Descentralizado (Personas descentralizadas por servicios sujetas a tutela administrativa, a diferencia de los Entes Autónomos que tienen la misma naturaleza pero que no lo están y, por ello, no corresponde el recurso de anulación)  debe interponerse el recurso de revocación y el de anulación para ante el Poder Ejecutivo.-

d) Cuando el acto es dictado por un órgano sometido a jerarquía y pertenece a un Servicio Descentralizado, corresponde interponer los recursos de revocación, jerárquico y  anulación.-

            De acuerdo a la reforma parcial de la Carta de 1967, promulgada el 14 de enero de 1997, si el acto impugnado ha causado daño, el administrado podrá optar entre el camino señalado para luego ocurrir al reparatorio, de corresponder,  o, ingresar directamente  esta acción, que puede llegar a  tres instancias.-

La normativa esencial del tema la encontramos en los arts. 312 y 309 de la Constitución Nacional

            Habiendo descripto los medios con los que cuenta el particular para defenderse contra un acto de la Administración, corresponde afirmar que éstos no obstan el ejercicio efectivo del amparo.   Ello es así porque el PRINCIPIO  señala que, salvo texto expreso en contrario, la interposición de recursos administrativos carece de efecto suspensivo.

            El juez que entiende en el amparo debe controlar los requisitos necesarios para introducir la demanda y si el accionante  interpuso, correctamente,  los recursos administrativos pertinentes, esto es  si  presentó los necesarios para agotar la vía administrativa  . Fecho, y de existir elementos de juicio suficientes, amparará al eventual lesionado HASTA QUE EL T.C.A. pueda expedirse sobre la eventual suspensión de la ejecución del acto cuestionado .

            Resulta obvio que la posibilidad de ocurrir al proceso reparatorio patrimonial  no enerva la solución porque  en el amparo se intenta, en general,  no sufrir daños, o evitar que estos sean  mayores, y no se debería rechazar la acción porque de producirse ,  se pueda lograr una reparación dineraria. De esta forma el amparo puede evitar la producción de un daño producido por lo extenso de los plazos.  A veces, cuando el proceso termina, nos encontramos que la situación es irreparable en el sentido que solo corresponde la indemnización mometaria. Así puede obrar como una especie de medida cautelar de no innovar.-

            Por lo expuesto, el accionante deberá probar su diligencia actuando dentro de los términos de caducidad de 30 días para el amparo y de 10 días corridos para interponer los recursos administrativos correspondientes.  Posteriormente, deberá seguir el eventual juicio de nulidad ante el órgano competente solicitando la suspensión de la ejecución  del acto,  en todo caso, con el fin de evitar sorpresas desagradables.-

            7) Las normas procesales no establecidas en la ley 16011 son  supletorias

                        Lo expuesto, surge del art. 13 de la ley de amparo que dice que las demás normas procesales tendrán un carácter supletorio y sólo se aplicarán en el caso de OSCURIDAD o insuficiencia de la ley 16011.-

La LEY ORGANICA de amparo sobre derechos y garantías
constitucionales  de 27 de septiembre de 1988 de Venezuela dispone
Artículo 48.- Serán supletorias de las disposiciones anteriores las normas procesales en vigor.
 

V) ELEMENTOS SUBJETIVOS DEL AMPARO ORIENTAL

            Los elementos subjetivos son:

1)      La competencia; 2) Capacidad, y 3) Legitimación de las partes.

            Los estudiaremos en ese orden 

1) COMPETENCIA ,art.  3 de la ley 16011

A) EN RAZON DE TERRITORIO Y MATERIA

            Comencemos en las hipótesis más frecuentes, esto es cuando  una de las partes es el Estado . En todas  las  hipótesis en que el Estado es parte de un proceso judicial ( amparo, proceso expropiatorio, reparatorio patrimonial, etc)  se crean situaciones que, a veces, rozan lo  absurdo y ridículo. Ello es así por la deficiente redacción de las normas de competencia que crea múltiples interpretaciones, inclusive entre los jueces, porque el tema es sumamente confuso y deriva de marchas y contramarchas en la evolución de las normas de competencia y de aspectos técnicos propios del Derecho Público

            El tema se encuentra regulado  en el art. 320 de la ley 16226, distinguiéndose según nos encontremos en la Capital o en los demás departamentos de la República:

a) En Montevideo son competentes los Juzgados Letrados de 1ra. Instancia en lo Contencioso Administrativo

b) En el resto del país la competencia corresponde a los Juzgados Letrados de 1ra. Instancia del Interior.

Respecto de las demás materias serán competentes los jueces en lo civil  penal,  laboral, etc..

B) EN RAZON DE TURNOS EN MONTEVIDEO

            Rige el art. 123 de la ley 16462 que  estatuye un sistema aleatorio y mediante computadora, determinado por Acordada de la Suprema Corte de Justicia Nº 7118 de 18/11/91, normas concordantes, modificativas y complementarias.- 

2) CAPACIDAD Y LEGITIMACION DE LAS PARTES

            Surge de lo establecido en los arts. 1 y 4 de la ley:

A) LEGITIMACION ACTIVA

            Están legitimados para demandar amparo "cualquier persona física o jurídica, pública o privada" titular de un derecho o libertad lesionados o amenazados.-

            La legitimación no es una condición de admisibilidad sino que hace al derecho de fondo tutelado. Por eso el juez, en la sentencia,  habrá de determinar el contenido de la pretensión, si quien la promueve tiene derecho para hacerlo y cuál es el alcance de ese derecho en el supuesto de que exista.

            Es aquí, nuevamente, donde debemos destacar que está legitimado no sólo el que posee un Derecho subjetivo, sino también aquél que posee un interés legítimo y, aun, un interés difuso.-

            Se debe tener presente que el término "derecho", que utiliza la ley, no puede interpretarse como Derecho subjetivo  porque la Carta autoriza reiteradamente al titular de un interés legítimo a resistir determinados actos ilegales.  Así, de acuerdo al art. 317 se puede recurrir un acto administrativo teniendo nada más que un interés legítimo y, agotada la vía administrativa, demandar nulidad ante el T.C.A., art. 309. Lo mismo acontece respecto al recurso de inconstitucionalidad, art. 258.-

            Si la Carta realiza tales autorizaciones, debe necesariamente concluirse que,  por tratarse de una garantía cuyo fundamento surge de la misma, no puede negarse la legitimación al que posee sólo un interés legítimo.-

            El tema fue resuelto en la sentencia publicada en  La Justicia Uruguaya  (L.J.U.) caso 13411 diciendo: “ pueden deducir amparo no sólo los titulares de derecho subjetivos, sino también los portadores de intereses legítimos, incluidos los difusos”, art. 42   del Código General del Proceso Uruguayo , C. G. P.-

            En conclusión, creemos que ante la más mínima duda siempre debe estarse en favor de la acción   Aceptada ésta corresponderá al actor, que sólo posee un interés legítimo o difuso probar que la acción de la Administración,  puede          producir o      produjo,  EN EL EJERCICIO DE SUS  COMPETENCIAS, un detrimento o restricción relevante en su esfera individual, así como todos los presupuestos de la acción.-       

B) LEGITIMACION PASIVA

            Serán demandados en un juicio de amparo las Personas Públicas o Privadas, físicas o jurídicas,  a las que se imputa la comisión del acto, hecho u omisión.-

            Interesa destacar la posibilidad de demandar amparo no solo contra el Estado en sentido amplio, sino también contra los particulares . Esta circunstancia se subraya porque existe una tendencia,  a vincular el proceso, solamente, respecto del Estado. Este debe ser el que persiga el interés general y bien común de la población, sin detrimento de los derechos individuales de cada uno de los componentes, y en equilibrio con los mismos. Prerrogativas del Estado, y garantías eficaces para los individuos, concepto central del Derecho Público en un Estado de Derecho Material Personalista.- 

VI) EL PROCESO

            Como precisión previa a cualquier análisis debemos destacar que, de acuerdo al art. 13 de la ley 16011, las demás normas procesales tendrán el carácter de SUPLETORIAS y sólo se aplicarán en los casos de oscuridad o insuficiencia de las legisladas en la ley de amparo.  Ello es un PRINCIPIO fundamental que nos orientará en todo este estudio.-

            El juicio de amparo es un proceso  contencioso y sumario.

            Siendo su objeto la defensa de derechos y libertades, expresa o implícitamente determinados por la Carta,  que pueden ser virtualmente avasallados en cuestión de horas, se estructuró un juicio brevísimo donde se dilucide con la mayor profundidad posible el derecho cuestionado.  Así los plazos entre los diferentes etapas son limitados estableciéndose la concentración del debate en una única audiencia.- 

1) LA DEMANDA

En primer lugar corresponde decir que de acuerdo al art. 1 de la ley 16995 no es necesaria la conciliación previa  

Los arts. 5 y 13 de la ley disponen que  la demanda se presentará con las formalidades contenidas en los arts. 117 y siguientes del Código General del Proceso Uruguayo (C.G.P)  que estable su forma y contenido diciendo que, salvo disposición expresa en contrario, la demanda deberá presentarse por escrito y contendrá: 1) La designación del tribunal al que va dirigida., 2) El nombre del actor y los datos de su documento de identidad, su domicilio real, así como el que se constituye a los efectos del juicio. 3) El nombre y domicilio del demandado. 4) La narración precisa de los hechos en capítulos numerados, la invocación del derecho en que se funda y los medios de prueba pertinentes 5) El petitorio, formulado con toda precisión. 6) El valor de la causa, que deberá ser determinado precisamente, salvo que ello no fuera posible, en cuyo caso deberá justificarse la imposibilidad y señalarse su valor estimativo, indicándose las bases en que se funda la estimación. 7) Las firmas del actor o de su apoderado y del abogado, salvo los casos exceptuados por la ley...

            Resulta necesario tener presente que "la circunstancia de no conocerse al responsable del acto, hecho u omisión impugnados, no obstará a la presentación de la demanda, en cuyo caso el juez se limitará a la eventual adopción de las medidas provisorias previstas en el art. 7, siempre que se hayan acreditado los extremos de dicha norma",  art. 8 de la ley 16011.-

            Asimismo, de acuerdo al art. 4 de la ley si el titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo estuviera imposibilitado de presentarla podrá, en su nombre, deducirla cualquiera de las personas referidas en el art.41 del C.G.P., sin perjuicio de la responsabilidad de éstos, si hubiera actuado con malicia o con culpable ligereza.-
 2) PLAZO DE CADUCIDAD

            El art. 4 de la ley reza "En todos los casos deberá ser interpuesta (la demanda, acotamos) dentro de los treinta días a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión caracterizados en el art. 1. No le correrá el término al titular del derecho o libertad lesionados, si estuviere impedido por justa causa".-

            Para finalizar corresponde decir que el plazo de caducidad es de naturaleza procesal,  porque es acordado para realizar un acto de proceso.   De esta forma se suspende durante las ferias judiciales y semana Santa, de acuerdo a lo que SUPLETORIAMENTE dispone el  art. 94 del Código General del Proceso  .

En Perú se establece,  en la ley 23506, Artículo 37, “El ejercicio de la acción de Amparo caduca a los sesenta días hábiles de producida la afectación, siempre que el interesado, en aquella fecha, se hubiese hallado en la posibilidad de interponer la acción. Si en dicha fecha ésto no hubiese sido posible, el plazo se computará desde el momento de la remoción del impedimento”.

En Costa Rica ,la ley de jurisdicción constitucional de 11 de octubre de 1989 dispone, en su art. 35,  que el recurso de amparo podrá interponerse en cualquier tiempo mientras subsista la violación, amenaza, perturbación o restricción, y hasta dos meses después de que hayan cesado totalmente sus efectos directos respecto del perjudicado.  Sin embargo, cuando se trate de derechos puramente patrimoniales u otros cuya violación pueda ser válidamente consentida, el recurso deberá interponerse dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que el perjudicado tuvo noticia fehaciente de la violación y estuvo en posibilidad legal de interponer el recurso”.

Consideramos que, como garantía principal de los derechos humanos,  la acción de amparo no debería ser limitada en su ejercicio, sin perjuicio del valor seguridad que debe impregnar, también, y defender la situación del sujeto pasivo. Pero el plazo de treinta días  , para incoar la acción,  es breve.- 

3) RECHAZO DE LA DEMANDA O FIJACION DE AUDIENCIA

            Propuesta la demanda el juez debe verificar su procedencia.  Para ello realiza una valoración intelectual que, prima facie, hará lugar a la acción o la

rechazará por manifiestamente improcedente.  Lo expuesto surge de la 2da. oración del art. 2 de la ley que expresa que: "Si la acción fuera manifiestamente improcedente, el juez la rechazará sin sustanciarla y dispondrá el archivo de las actuaciones".-

            Corresponde destacar, nuevamente,  que la disposición ha generado una corriente  que ha dado nacimiento al principio que establece   que, ante la más mínima duda, debe estarse en favor de la acción .  Ello no podría ser de otra manera  porque el juez está limitado por la norma:  solo puede rechazar  la acción si fuera manifiestamente improcedente.  Creemos que, en las actuales circunstancias tendría ese carácter una acción de amparo contra una ley, un acto jurisdiccional, los actos de la Corte Electoral cualquiera fuera su naturaleza, y si falta algún presupuesto procesal, entre otros competencia, capacidad, etc..

            De acuerdo al art. 10 de la ley es apelable la sentencia que no sustancie la demanda y, el eventual perjuicio que cause la decisión del juez que no ingrese la acción, retardando un medio  que defiende derechos humanos amenazados o agredidos,  puede dar lugar a una eventual reparación y responsabilidad, en diversas sedes (disciplinaria, por ejemplo) , circunstancia aceptada en el Derecho comparado en forma expresa y que, en Uruguay, también es aplicable.-

            La doctrina uruguaya se pregunta si el plazo de tres días establecidos en la ley oriental  es para notificar la fecha de la audiencia ( ésta podría establecerse sin que exista un plazo que obligue a su celebración dentro del mismo), o para celebrar la audiencia. Creemos que el espíritu  y la ratio de la ley , así como la naturaleza de los derechos protegidos, obliga a concluir que el plazo fue establecido para celebrar la audiencia.  Una solución diversa crearía un régimen de absoluta inseguridad al justiciable, dejando al arbitrio o agenda del juez, la resolución de su conflicto intersubjetivo – 

4) LA AUDIENCIA

            Como venimos diciendo, presentada la demanda y sustanciada, se convoca a una audiencia pública dentro del plazo de tres días de la presentación . En ella:

a) Se oirá al demandado.-

b) Se recibirán las pruebas.-

c) Se producirán los alegatos.-

d) Se autoriza excepcionalmente, la prórroga de la audiencia hasta por tres días.-

e) La sentencia se dictará en ella o dentro de las 24 horas de su celebración.-

f) El juez la  presidirá  so pena de nulidad y puede rechazar las pruebas manifiestamente impertinentes o innecesarias. También interrogará a los testigos y a las partes, pudiendo ordenar diligencias para mejor proveer.   Posee los más amplios poderes de policía y de dirección de la audiencia.-

a)      Se permiten las repreguntas de los abogados.- 

Las notificaciones pueden realizarse por la autoridad policial.-

           5) MEDIDAS PROVISORIAS

            Si bien el proceso de amparo es sumarísimo, admite medidas cautelares en su desarrollo, para evitar posibles daños superiores. Por ejemplo, si el accionante solicita que no se construyan viviendas en el predio de un  campo de golfo, cuyo permiso pudo resultar retirado por el Gobierno Municipal. Allí el juez del amparo debería actuar rápidamente y evitar mayores perjuicios. Así podría emitir orden de no innovar a los efectos de que la maquinaria no  destruya el campo, cuya recuperación podría resultar sumamente onerosa y lenta, en su caso.-

            El art. 7 de la ley dispone: "Si de la demanda o en cualquier otro momento del proceso resultare, a juicio del juez, la necesidad de su inmediata actuación, éste dispondrá con carácter provisional, las medidas que correspondiere en amparo del derecho  o libertad presuntamente violados",.

6) INTERPOSICION DE CUESTIONES PREVIAS Y DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD

            Al respecto el art. 12 de la ley legisla diciendo: " En los juicios de amparo no podrán deducirse cuestiones previas, reconvenciones ni incidentes.  El juez, a petición de parte o de oficio, subsanará los vicios de procedimiento, asegurando, dentro de la naturaleza sumaria del proceso, la vigencia del principio contradictorio.  

            Cuando se planteara el recurso de inconstitucionalidad por vía de excepción o de oficio, se procederá a la suspensión del procedimiento  solo después que el magistrado actuante haya dispuesto la adopción de medidas provisorias referidas en el art.7  de la presente ley o, en su caso, dejando constancia circunstanciada de las razones de considerarlas innecesarias".-

            El artículo transcripto legisla sobre dos cuestiones de indudable trascendencia y que, de no existir las soluciones propuestas, podrían dar lugar a enlentecimientos del proceso que desvirtuarían su condición sumarísima.-

            En efecto, la imposibilidad de plantear cuestiones previas, reconvenciones o incidentes priva a los que desean ganar tiempo de una posibilidad bien conocida y mal difundida.-

            Del mismo modo sucede con la solución establecida para el caso de plantearse la inconstitucionalidad en vía de excepción y con similares fundamentos para la vía de oficio.-             Imaginemos el tiempo que perdería el que presenta un amparo si, su contraparte de buena fe o con malicia temeraria, ingresa un recurso de inconstitucionalidad. Para ese caso, el legislador ordena al juez, en foma terminante, disponer medidas cautelares en defensa del derecho o libertad presuntamente lesionados o, dejar constancia circunstanciada de las razones por la que no las impuso.-

7) LA SENTENCIA

            No presenta particularidades dignas de destaque excepto de las que a continuación se detallan:

a) Se dictará en la audiencia donde se concentra el proceso o

b) A más tardar dentro de las 24 horas de su celebración.- 

8) RECURSOS

            El art. 10  de la ley establece que sólo  serán apelables la sentencia definitiva y la que rechaza la acción por ser manifiestamente improcedente.-

            El recurso de apelación se interpone en escrito fundado dentro del plazo perentorio de tres días.-

             Si la apelada es la sentencia definitiva, el juez debe elevar los autos inmediatamente previo traslado a la contraparte por el plazo de tres días.

            El tribunal de alzada resuelve en acuerdo teniendo un plazo de cuatro días contados a partir de la recepción de los autos.-

            Resulta fundamental tener presente que las medidas dispuestas en la sentencia son de EJECUCION INMEDIATA después de notificada . Por lo expuesto, no es necesario  que la providencia adquiera la calidad de cosa juzgada.  Asimismo, la interposición del recurso de apelación contra la sentencia definitiva, tampoco suspende las medidas del amparo adoptadas en la primera instancia.- 

9) VALOR DE LA COSA JUZGADA EN EL JUICIO DE AMPARO

            Al respecto el art. 11 legisla diciendo: " La sentencia ejecutoriada hace cosa juzgada sobre su objeto, pero deja subsistente el ejercicio de las acciones que pudieran corresponder a cualquiera de las partes con independencia del amparo".-

            La disposición establece la prohibición de que el tema propuesto en un juicio de amparo vuelva a  ser objeto de otro amparo.  Mas, deja abierta la posibilidad de que las partes ejerzan sus derecho con las acciones que correspondan. El supuesto de la expropiación ya comentado es claro

            Sin perjuicio de lo expuesto, obviamente, el proceso posterior es eventual  -

            Correponde detenernos, brevemente en el Derecho comparado

 La LEY ORGANICA DE AMPARO SOBRE DERECHOS Y GARANTIAS
CONSTITUCIONALES  DE 27 de septiembre de 1988 de Venezuela dispone:

Artículo 36.- La sentencia firme de amparo producirá efectos jurídicos respecto al derecho o garantía objetos del proceso, sin perjuicio de las acciones o recursos que legalmente correspondan a las partes. Artículo 37.- La desestimación del amparo no afecta la responsabilidad civil o penal en que hubiese podido incurrir el autor del agravio, ni prejuzga sobre ninguna otra materia.            

10) EJECUCION DE LA SENTENCIA EN URUGUAY 

A) LAS ASTREITES EN GENERAL: CONCEPTO

Las astreintes son medidas  para conminar la ejecución de providencias judiciales.  El juez condena  el pago de sumas de DINERO QUE NO TIENEN PROPORCION  con la suma debida o con la conducta a adoptar por el sentenciado.  Se establecen sumas elevadas para que el deudor evite el daño mayor y cumpla la sentencia.- 

B) REFERENCIA HISTORICA

            a) El D-Ley 14978 fue la norma que creó  las astreintes  en Uruguay  y  su art. 4 exceptuaba su aplicación a los procesos en que actuaran PERSONAS DE DERECHO PUBLICO.-

            b) El D-Ley 15733 derogó esa disposición.-

            c) El art. 374 del Código General del Proceso (C.G.P.), NO MODIFICO,   en sustancia, el régimen anterior y simplemente lo RECOGE O DEROGA  No existen dos especies de astreintes .-

d)  La situación actualmente se encuentra regulada por el art. 374 de la ley  16170.  La norma establece que " Las disposiciones del D-Ley 14978... NO SERAN APLICABLES  a aquellos procesos en los que SEAN PARTE LAS PERSONAS JURIDICAS DE DERECHO PUBLICO" La inclusión fue efectuada con un “...evidente error de técnica legislativa,... (porque) debió establecerse -dado que el decreto-ley (14978) había sido tácitamente derogado por el C.G.P.- que las disposiciones de éste que establecen la posibilidad de imponer conminaciones o sanciones económicas no serían aplicables en los referidos procesos”. En ese sentido se ha pronunciado la casi unanimidad de la jurisprudencia Nacional.-           

            C) LA  SOLUCION DE LA LEY DE AMPARO

            Sin perjuicio de lo expuesto, esto es, que las astreintes no se aplicarán a las personas de Derecho Público y a sus contrapartes, la solución es,todavía,  más contundente tratándose del amparo.  El siguiente desarrollo  es, a nuestro juicio, una premisa fundamental para sostener que, la mención del art. 374 de la ley 16170, derogó las astreintes en general en los procesos en que intervengan Personas de Derecho Público porque :

            a) El art. 9 de la ley 16011 dice EXPRESA y UNICAMENTE que "la sentencia podrá disponer las sanciones pecuniarias dispuestas por el Decreto-Ley 14978..

            b) El art. 374 de la ley 16170 las hace inaplicables a los juicios en que intervengan Personas de Derecho Público.   La solución es bilateral -

            c) Lla norma derogativa establecida en el art. 544.1 del C.G.P. no  alcanza a la ley de amparo por  la POSTERIORIDAD DE LA LEY 16011 respecto a la ley 15982, promulgatoria del C.G.P... Por lo expuesto, el art. 374 que recogió las astreintes en el C.G.P., ES ANTERIOR al art. 9 de la ley 16011 que menciona en forma expresa y únicamente las astreintes del Decreto Ley 14978.-

            d)  Por lo expuesto, la mención DIRECTA, EXPRESA Y LLANA que efectúa el art. 9 de la ley de amparo respecto al Decreto Ley 14978 ( sin referencia alguna a las normas SUBSIDIARIAS del C.G.P.); lo legislado en el art. 374 de la ley 16170 que hace inaplicable el Decreto Ley 14978 respecto a las Personas de Derecho Público y sus contrapartes; el hecho de que la ley 16011 ES POSTERIOR al C.G.P. y que su art. 13  establece la subsidiariedad del Código, nos conducen a una única conclusión: No son aplicables las astreintes del Decreto Ley 14978 o las recogidas en el art. 374 del C.G.P. (que en definitiva establece el mismo instituto expresamente excluido por la ley posterior del amparo) a las Personas de Derecho Público o a sus contrapartes en este tipo de juicio o en cualquier otro .- 

 CONCLUSIONES

1)      Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada ni

la separación de poderes determinada, carece de Constitución:  Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, art. 16, aprobada por la Asamblea Constituyente Francesa de 1789.-

2)      Los Derechos Humanos son el conjunto de derechos  que gozan las

personas y que no pueden ser restringidos ni violados, esencialmente, por los gobernantes, servidores públicos de turno.-

3)      El amparo es un instituto de derecho público mediante el cual el titular de un

derecho subjetivo, interés legítimo o un interés difuso, amenazado o afectado, ilegítimamente, pide al juez competente que lo proteja y haga cesar los efectos de la amenaza o eventual lesión.-

4)      La ley 16011 de amparo en el Uruguay  se inspiró en la regulación del instituto en algunas fuentes latinoamericanas.-

5)       El fundamento constitucional del amparo y del hábeas data, en Uruguay,  emana de los arts. 7, 72 y 332 de la Constitución de la República.-

6)       La acción de amparo protege los derechos de la 1ra., 2da. Y 3ra. Generación, sin perjuicio de la aplicación del principio de subsidiariedad.-

7)       La garantía no procede en defensa de la agresión a la libertad física, los

actos jurisdiccionales, las leyes, los decretos de los Gobiernos Departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción y los actos de la Corte Electoral

8)       A los efectos de la conclusión anterior resulta imprescindible tener en

cuenta qué se entiende por funciones jurídicas del Estado y los criterios de clasificación de las mismas de acuerdo a nuestra ley fundamental.-

9)       La exclusión de la garantía respecto de los actos administrativos de la

Corte Electoral es, por lo menos, de dudosa constitucionalidad.-

10)    La acción de amparo  procede contra todo acto, hecho u omisión que

lesione, restrinja, altere o amenace, un derecho o libertad reconocidos por la Carta, con ilegalidad manifiesta.-

11)    El amparo podrá prosperar si no existen otros medios jurisdiccionales o

administrativos que puedan lograr el fin del amparo o, de existir, resulten claramente ineficaces.-

12)    Están legitimados para presentar un amparo los que acrediten un derecho subjetivo, interés legítimo o difuso.-

13)   El Proceso de amparo es sumario y contencioso

14)    La demanda se presentará dentro de  los 30 días  en que se produjo el

acto, hecho u omisión y    con las formalidades del art. 117 y ss. Del C.G.P..

15)   El juez puede rechazar la demanda sólo  si es ,manifiestamente,  improcedente.-

16)    La sentencia se ejecuta inmediatamente y el valor de la cosa juzgada  sólo refiere al tipo de proceso que nos convoca.-

17)   De acuerdo al principio de separación de poderes, el juez no  puede

ordenar al Poder Ejecutivo dictar un reglamento o un acto administrativo,sin perjucio de la aplicación, en su caso del art. 332  de la Constitución y 16 del Código Civil.-

18)    En algunos casos los límites entre las garantías no son del todo precisos.

Por ejemplo, qué acción corresponde respecto de los derechos del consumidor  en  la República Oriental o en la Nación Argentina. Ver el multicitado art. 43 de la Constitución Argentina y lo expuesto respecto al amparo uruguayo.-

19)   La acción de amparo es la  vía procesal de principio para la  protección de

los derechos humanos. Esto es que para la aplicación de otras garantías resulta necesario texto expreso de interpretación estricta y, por ello, sus reglas no pueden ser objeto de interpretación que signifique una extensión analógica.  

BIBLIOGRAFIA 

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por

PROF.  Dr. RUBEN FLORES DAPKEVICIUS

Profesor  de Derecho Administrativo y de Derecho Constitucional  URUGUAY

Jefe( Int)  de la Asesoría Letrada de las Obras Sanitarias del Estado

Ex  Asesor Letrado en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay

rflores@montevideo.com.uy

FECHA NACIMIENTO: 28 de julio de 1962 ,   en Montevideo  Uruguay

* PROFESION: Doctor en Derecho y Ciencias Sociales

* PROFESOR DE DERECHO ADMINISTRATIVO UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA DE URUGUAY (UR.

 *PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL UR

·        PROFESOR DEL MASTER DE DERECHO ADMINISTRATIVO ECONOMICO DE LA UNIVERSIDAD DE MONTEVIDO

·        Ex Asesor Letrado en la Presidencia de la República Oriental  del Uruguay y Jefe de la Asesoría Letrada de las Obras Sanitarias del Estado (OSE, persona estatal que, esencialmente,  industrializa y comercializa agua potable.- 

 LIBROS PUBLICADOS RESPECTO TEMAS DE LA MATERIA DE DERECHO PUBLICO

1)     FLORES DAPKEVICIUS, RUBEN : CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY DE 1967

2)     EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO, EDITORIAL NUEVA JURIDICA, MDEO. 1998

3)     ANALISIS DE LA JURISPRUDENCIA SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA, MDEO. 1999,

4)     ACCION DE AMPARO, NUEVA JURIDICA, MDEO. 1999

5)     DECRETO 500/91,  ( REGLA EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN Y DISCIPLINARIO ANOTADO Y CONCORDADO, NUEVA JURIDICA   MDEO. DEL 2000

6)     PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO, Mdeo. 2000

7)     MANUAL TEORICO PRACTICO DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, INCLUYE EL TOCAF ANOTADO Y CONCORDADO, B  de F, Buenos. Aires. 2003

8)     DECRETO 500/91 ACTUALIZADO AMALIO FERNANDEZ, MDEO. 2003

9)     DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO: EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO, 2DA. EDICION AMPLIADA Y ACTUALIZADA,  AMALIO FERNANDEZ, MDEO. 2004

10) AMPARO, HABEAS CORPUS Y HABEAS DATA, B DE F, BUENOS AIRES 2004

11)  ACTUALIZADOR, CON DANIEL HUGO MARTINS  DE LA OBRA DE ENRIQUE SAYAGUES LASO: LA LICITACIÓN PUBLICA, B de F, Buenos Aires 2005

12)  TAMBIEN, tengo publicados alrededor de cien artículos en mi país y en el exterior en revistas especializadas en derecho público o en Derecho en general

13)  Participación en múltiples congresos sobre el Derecho, Informática, Negociaciones, Calidad Total, etc.

14) Conferencista Internacional

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