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El contencioso administrativo en Uruguay

Resumen: El contencioso administrativo es el conjunto de normas de derecho público que regulan los procesos jurisdiccionales donde el Estado es actor o demandado. Es una especie de contencioso en virtud de la existencia de otro tipos de contenciosos como el amparo, habeas corpus, habeas data, contractual, inconstitucionalidad de la leyes, expropiatorio. En estos procesos existen particularidades en la competencia, por la creación de órganos constitucionales que se encuentran fuera del Poder Judicial, en virtud del respeto integral del principio de separación de poderes, determinadas reglas respecto a la embargabilidad de los bienes, aplicación de conminaciones personales o pecuniarias, representación y posibilidad de transacción en los juicios. Supone la existencia del derecho administrativo, con sus prerrogativas y garantías de los derechos humanos, y el Estado de Derecho.
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Autor: Ruben Flores Dapkevicius

Indice

: 1. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

2. El TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

3. DESIGNACIÓN Y ESTATUTO DE SUS MIEMBROS.

4. LA ACCION DE NULIDAD.

5. ACTOS IMPUGNABLES Y NO IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL.

6. EL PROCESO.

7. PRESUPUESTOS.

8. LAS PARTES DEL PROCESO ANULATORIO.

9. LA DEMANDA Y SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO.

10. TRASLADO DE LA DEMANDA.

11. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

12. LA PRUEBA.

13. ALEGATOS.

14. DICTAMEN DEL PROCURADOR EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

15. SENTENCIA.

16. RECURSOS.

17. EFECTOS DE LA SENTENCIA.

18. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA.

19. FORMAS EXTRAORDINARIAS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO.

20. RELACION ENTRE LA JURISDICCIÓN ANULATORIA Y LA REPARATORIA.

21. EL CONTENCIOSO INTERADMINISTRATIVO.

BIBLIOGRAFIA

 

RESUMEN:

El contencioso administrativo es   el conjunto de normas de derecho público  que regulan los procesos jurisdiccionales donde el Estado es actor o demandado.  Es una especie de contencioso  en virtud de la existencia de otro tipos de contenciosos como el amparo, habeas corpus, habeas data, contractual,   inconstitucionalidad de la leyes, expropiatorio. En estos procesos existen particularidades en la competencia, por  la creación de órganos constitucionales que se encuentran fuera del Poder Judicial, en virtud del respeto integral del principio de separación de poderes, determinadas reglas respecto a la embargabilidad de los bienes, aplicación de conminaciones personales o pecuniarias, representación y posibilidad de transacción en los juicios. Supone la existencia del derecho administrativo, con sus prerrogativas y garantías de los derechos humanos,  y el Estado de Derecho

 

1.     EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

En los países democráticos los conflictos de intereses se resuelven, de acuerdo al principio de separación de poderes, por el Poder Judicial. En ese sentido,  de principio, correspondería la aplicación de las  normas procesales comunes al tipo de proceso  de que se trate. Sin embargo, estando en juego el interés general y la presencia del Estado, existen determinadas características propias del Derecho Público que ha dado lugar al nacimiento del Derecho Procesal, Constitucional,  o Administrativo. En ese sentido existen particularidades en la competencia, con la creación de órganos constitucionales que se encuentran fuera del Poder Judicial, determinadas reglas respecto a la embargabilidad de los bienes, aplicación de conminaciones personales o pecuniarias, representación y posibilidad de transacción en los procesos, etc.

El contencioso administrativo, en general y preliminarmente, puede definirse como  el conjunto de normas que regulan los procesos jurisdiccionales donde el Estado es actor o demandado. Es, por definición, una contienda o conflicto de intereses (contencioso) y es administrativo en tanto se regla por normas esencialmente de Derecho Público. Es una especie de contencioso donde el Estado, necesariamente, es parte, en virtud de la existencia de otro tipos de contenciosos como el amparo, habeas corpus, habeas data,   inconstitucionalidad de la leyes, expropiatorio, etc.-

Se ha señalado que los autores pecan de cierta imprecisión en la determinación de los elementos esenciales que integran el concepto   porque cada doctrino se apoya en el sistema de su país,  situación relativamente lógica.

En el Derecho Comparado existen  diversas  soluciones imposibles de determinar en detalle. Las soluciones se desarrollan de acuerdo a diferentes decisiones sobre la existencia de tribunales especiales administrativos; quiénes pueden accionar y, por último en este momento y sin cerrar las múltiples posibilidades,  los poderes de esos tribunales. Los mismos  podrán tener poderes  plenos, o no,  respecto a la anulación, supresión, modificación, etc. de actos administrativos, imposición de multas, condenas al Estado o a sus contrapartes,  etc.

De acuerdo al primer criterio existirán sistemas judicialistas ,  de tribunales especiales,  o mixtos. Son sistemas judicalistas aquellos donde el contencioso administrativo se encuentra en la órbita del Poder Judicial. El sistema de tribunales especiales es aquel donde la competencia contencioso administrativa se encuentra en órganos jurisdiccionales que no integran ese poder . Sistemas mixtos son los que atribuyen competencia a órganos que pertenecen al Poder Judicial  respecto de determinada especie del contencioso administrativo y, otras especies,  a órganos especiales. Ejemplo de este sistema es el uruguayo. Las soluciones, como se refirió sucintamente, son múltiples y, en algunos supuestos están teñidos de la forma que se interprete el principio de separación de poderes. Ello es así porque, por definición y en virtud de la evolución del Estado de Derecho Democrático Personalista, se entiende que no resulta conveniente, de principio, que un Poder del Estado pueda tener tal ingerencia que anule el acto de otro.

El segundo criterio, esto es, quiénes pueden accionar, o  cuál debe  ser la legitimación activa en el contencioso administrativo, nos presenta los contenciosos subjetivos u objetivos

El tercer criterio propuesto se desarrolla a continuación afirmando que existen cuatro grandes  ramas  o formas de observar y regular el   contencioso administrativo,  desarrollado en los diversos países,  de acuerdo a los criterios expuestos recientemente, con especial énfasis en los poderes del juez competente.

En ese sentido la primer rama o forma de determinar los poderes de decisión del juez es el que  se denomina contencioso administrativo de plena jurisdicción. En esta especie   el juez puede no sólo anular el acto, sino también modificarlo  o sustituirlo, disponer la reparación del daño,  pudiendo, inclusive,  imponer condenas pecuniarias, etc..

La segunda forma es  el contencioso de anulación que será analizado en el apartado que sigue con respecto al derecho uruguayo . Destacamos que nuestro sistema distingue el contencioso reparatorio del anulatorio. El proceso contencioso administrativo anulatorio repara el derecho,  fuente de la lesión, mediante la declaración de nulidad del acto,  con efecto ex tunc. Ello significa que declarada la nulidad del acto administrativo este desaparece del mundo jurídico con efectos hacia el pasado y el futuro.

En  tercer lugar observamos el contencioso represivo cuyo objeto es  imponer multas  que emanan de la ley que condena determinadas conductas de los particulares. Los supuestos de daños o perjuicios a los bienes  de la comunidad pueden agregarse a esta especie

Por último se observa el contencioso de interpretación cuya finalidad es permitir actuar la competencia del órgano jurisdiccional que debe resolver el fondo del asunto. El tribunal administrativo resuelve una cuestión prejudicial como consecuencia de la incompetencia del Poder Judicial para interpretar los actos administrativos individuales, fuera de ciertos casos,   y observar la legalidad de los actos administrativos . En Uruguay no existe esta especie de contencioso y por ello los jueces ordinarios serán los que interpretarán los actos administrativos a los efectos de su validez y eficacia salvo los supuestos que les está vedado como el caso del proceso de la nulidad. Lo expuesto deja a salvo el contencioso interadministrativo.

 

2. EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

El régimen uruguayo se caracteriza por la creación constitucional de un órgano jurisdiccional denominado Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA)  que no integra el Poder Judicial. Esa característica determina la actuación del referido tribunal. En efecto, siendo un desgajamiento del Poder juzgador, el Tribunal sólo tiene competencia en aquello que la Constitución expresamente le atribuye, arts. 307 y  309 de  la Constitución Nacional. Es decir que entenderá en las demandas de nulidad presentadas contra actos administrativos  definitivos, que son aquellos  respecto de los  cuales se ha agotado la vía administrativa después de la interposición de los recursos administrativos que correspondan de acuerdo a la posición institucional del órgano emisor, art. 319 de la Constitución . El Tribunal es competente , además, en el contencioso interadministrativo que se analiza infra. 

Siendo la competencia del Tribunal a texto expreso, en los supuestos de inexistencia de éste o si existieren dudas al respecto,   será competente el Poder Judicial

Así acontece, por ejemplo, respecto de la ejecución de sus sentencias

También debe subrayarse el hecho de que el TCA es un órgano de creación constitucional que tiene la misma ubicación institucional que los demás poderes del Estado. Esto significa que el Tribunal, como se dijo, no integra el Poder Judicial, pero tampoco el Poder Ejecutivo o Legislativo. En ese sentido es un órgano similar al Tribunal de Cuentas y a la Corte Electoral.

 

3.DESIGNACIÓN Y ESTATUTO DE SUS MIEMBROS

El Tribunal de lo Contencioso  Administrativo se  compone  de  cinco miembros. Las calidades necesarias para ser miembro del  Tribunal, la forma de su designación, las prohibiciones e incompatibilidades, la dotación y duración del  cargo, serán las determinadas para los miembros de la Suprema Corte de Justicia, art. 307 y 308 de la Carta.

El art. 236 de la Constitución, aplicable por lo expuesto recientemente,  dispone  que los miembros de la Suprema Corte de Justicia y, por ello los del TCA, serán designados por la Asamblea  General por dos tercios de votos del total de sus componentes. La designación deberá efectuarse dentro de los noventa días de producida la vacancia a cuyo fin la Asamblea General será convocada especialmente. Vencido dicho término sin que se haya realizado la designación, quedará automáticamente designado como miembro de la Suprema Corte de Justicia el miembro de los Tribunales de Apelaciones con mayor antigüedad en tal cargo y a igualdad de antigüedad en tal cargo por el que tenga más años en el ejercicio de la Judicatura o del Ministerio Público o Fiscal.

Los integrantes de la Corte como los  del TCA pueden permanecer en sus cargos  diez años , salvo que cumplan setenta años en cuyo caso cesan , y no podrán ser reelectos sin que  medien cinco años entre su cese y la reelección, arts .  237 y 250 de la Constitución.

Para ser miembro del TCA se requiere:

1°) Cuarenta años cumplidos de edad.

2°) Ciudadanía natural en ejercicio, o legal con diez años de ejercicio y

veinticinco años de residencia en el país.

3°) Ser abogado con diez años de antigüedad o haber ejercido con esa calidad la

Judicatura o el Ministerio Público o Fiscal por espacio de ocho años.

Respecto al régimen de incompatibilidades debe considerarse que los cargos de la Judicatura uruguaya son  incompatibles con toda otra función pública  retribuida, salvo el ejercicio del profesorado en la Enseñanza Pública Superior en materia jurídica, y con toda otra función pública honoraria permanente, excepto aquellas especialmente conexas con la judicial.

A los jueces les está prohibido, bajo pena de inmediata destitución, dirigir, defender o tramitar asuntos judiciales, o intervenir, fuera de su obligación funcional, de cualquier modo en ellos, aunque sean de jurisdicción voluntaria. La transgresión será declarada de oficio en cuanto se manifieste. Cesa la prohibición, únicamente cuando se trate de asuntos personales del funcionario o de su cónyuge, hijos y ascendientes.

De acuerdo al art.  77 nral 4 de la Constitución   los jueces y  los miembros del Tribunal de lo Contencioso  Administrativo deberán abstenerse, bajo pena de destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier empleo público, de formar parte de comisiones o clubes políticos, de suscribir manifiestos de Partido, autorizar el uso de su nombre y, en general, ejecutar cualquier otro acto público o privado de carácter político, salvo el voto.  

 

4.       LA ACCIÓN DE NULIDAD  

La competencia del TCA refiere a la acción de nulidad, art. 309 de la Carta que procede cuando de ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos administrativos correspondientes de acuerdo a la posición institucional del órgano emisor del acto administrativo cuestionado, art. 317 y 319 de la Constitución de la Nación o Nacional

De acuerdo a lo expuesto podemos definir la acción de nulidad como  el instrumento procesal judicial, presentado en tiempo hábil por el legitimado activo  para lograr la nulidad de los actos administrativos definitivos. Acto definitivo es la última expresión de voluntad de la Administración que surge del agotamiento de la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes contra el acto principal, originario, eventualmente lesivo del orden jurídico, art. 24 Decreto Ley 15524.  Se distingue del acto firme que es el aquél que,  por la preclusión de los instrumentos correspondientes, no permite, de principio,  revisión a instancia de parte.

Esta competencia no excluye la competencia del juez ordinario de analizar la legalidad del acto por ejemplo en sede de amparo, expropiación, etc. .

 

5.       ACTOS IMPUGNABLES Y NO IMPUGNABLES  ANTE EL TRIBUNAL 

El Artículo 23 del Decreto ley 15524  efectúa una simple enunciación de los actos administrativos  que pueden ser objeto de la acción de nulidad mencionando:
a) Los actos administrativos unilaterales, convencionales o de toda otra naturaleza dictados con desviación, abuso o exceso de poder, o con violación de una regla de derecho, considerándose tal, todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual.
b) Los que sean separables de los contratos administrativos.
c) Los que se hayan dictado durante la vigencia de la relación estatutaria que vincula al órgano estatal con el funcionario público sujeto a su autoridad, relativos a cualquier clase de reclamo referente a la materia regulada por ella, así éstos sean de índole puramente económica.

Por su parte el art.  26 del referido Decreto Ley, luego de la reforma de la ley 15869,  dispone que no puede ser objeto  de la acción anulatoria los actos  de Gobierno.
Otros  actos no procesables mediante acción anulatoria son los que se  1)  emitan denegando los reclamos de cobro de pesos, indemnización de daños y perjuicios que tienen su causa en un hecho precedente de la Administración, del que se la responsabiliza.
2) Desestimen la devolución de las cantidades de dinero que reclaman los interesados por entender que han sido indebidamente pagadas.
3) Desestimen las peticiones de los interesados que tiendan al reconocimiento de compensaciones de adeudos, imputación de sus créditos a pagos futuros o reclamos similares.
4) Estén regulados por el derecho privado.

 

6.       EL PROCESO

Como se dijo la acción de nulidad es un proceso contencioso, y más específicamente, contencioso administrativo.  Por otra parte es  un proceso de conocimiento.  Se desarrolla en una instancia única y procede respecto de actos administrativos de cualquier órgano estatal. El proceso es al acto, es decir, se observará si el mismo es acorde a derecho . En ese sentido, no olvidemos que , El Tribunal de lo Contencioso  Administrativo conocerá de las demandas de  nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder.

La regla de derecho se encuentra definida en el artículo Artículo 23 del Decreto Ley 15524 diciendo que son, entre otros, objeto de la acción de nulidad  Los actos administrativos unilaterales, convencionales o de toda otra naturaleza dictados con desviación de poder, o con violación de una regla de derecho, considerándose tal, todo principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual. En esta definición ingresan los contratos administrativos, aunque el TCA no se declara competente para analizar el vínculo bilateral, sin perjuicio de los actos separables de los contratos que sí son objeto de revisión anulatoria

Asimismo son procesables los actos dictados con desviación de poder. Este se produce cuando el fin querido  con la dictación del acto administrativo no se ajusta con el debido. Por ejemplo dosificación en exceso de la sanción administrativa a un servidor público en virtud de  persecución personal

 

7.       PRESUPUESTOS

Los presupuestos de la acción de nulidad son  A) la legitimación activa del accionante  que debe poseer un derecho subjetivo o un interés personal directo y legítimo; B) el agotamiento de la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos administrativos que correspondan de acuerdo al órgano de emisión del acto, esto es, si está sujeto a jerarquía o tutela administrativa y C) que el accionamiento ingrese en el plazo determinado por la legislación , esto es, que  la demanda de anulación deberá interponerse, so pena de caducidad, dentro de los sesenta días corridos y siguientes al de la notificación personal al recurrente o al de la publicación en el Diario Oficial del acto que ponga fin a la vía administrativa.  Si hubiere recaído denegatoria ficta, el plazo correrá a partir del día siguiente a aquel en que la misma hubiera quedado configurada. art. 9 de la ley 15869.

8.       LAS PARTES DEL PROCESO ANULATORIO

La parte actora podrá ser una  persona física o jurídica, titular de un derecho o de un

interés directo, personal y legítimo vedado o lesionado por el acto administrativo . Podrán comparecer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, las personas que gozan la capacidad requerida por las leyes para estar en juicio. Sin embargo, los menores de edad que desempeñan o hayan desempeñado cargos públicos, podrán comparecer por sí mismos en defensa de los derechos inherentes a esos empleos.
 De acuerdo al art. 55 del Decreto Ley 15524 pueden  intervenir en el proceso, como parte

coadyuvante del demandado, cualquier persona que tuviere algún derecho o interés directo, personal y legítimo en el mantenimiento del acto que lo motivare.
La tercería será admitida con citación personal de las partes. Si se dedujere oposición, se seguirá el procedimiento de los incidentes. Esto significa dar intervención al tercero interesado en el mantenimiento del acto impugnado. Por ejemplo la empresa adjudicataria cuya adjudicación fue recurrida

La parte demandada es una persona pública estatal   que   puede hacerse representar

o asesorar por  quien crea conveniente, art. 316 de la Constitución .

Las partes pueden  comparecer por sí o por medio de procurador y siempre  deben ser

asistidas de  letrado       .

 

9.       LA DEMANDA Y SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO

La demanda debe contener: 1) El nombre y domicilio del actor.
2) El nombre de la persona jurídica demandada y la individualización precisa del órgano que expidió el acto lesivo. El Tribunal, en cada caso, determinará el domicilio donde deberá efectuarse la notificación. 3) La determinación del acto cuya anulación se solicita.  4) El detalle de los extremos configurativos del agotamiento de la vía administrativa y comparecencia en plazo, expuestos con toda precisión. 5) Los hechos y actos en que se funda el pedido de anulación expuestos con claridad y precisión. 6) Los fundamentos de derecho establecidos de la misma manera, individualizando la norma o normas que se consideren vulneradas o los extremos que se estimen configurativos de desviación, abuso o exceso de poder.
7) La petición expresada con total claridad, art. 59 del Decreto Ley 15524

También puede contener la solicitud de suspensión provisional total o parcial de la ejecución del  acto administrativo cuestionado, art. 2 y 3 de la ley 15869. De acontecer dicha solicitud el  Tribunal lo sustanciará con un traslado por seis días a la parte demandada. En ese caso el órgano jurisdiccional podrá  decretar la suspensión transitoria, total o parcial, de la ejecución del acto impugnado, siempre que la misma fuere susceptible de irrogar a la parte actora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado.
La posibilidad de percibir la correspondiente indemnización no debe impedir que, atendidas las circunstancias del caso, el Tribunal disponga la suspensión.
Dicha suspensión también podrá ser decretada por el Tribunal cuando, a su juicio, el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegal 
Decretada la suspensión  del acto, ésta mantendrá su vigor desde su notificación a la parte demandada y hasta la conclusión del proceso, pero el Tribunal, a petición de parte o de oficio y en cualquier
momento del trámite, podrá, y en atención a nuevas circunstancias, dejarla sin efecto o modificarla.
En todos los casos el Tribunal deberá decidir sobre la petición de suspensión dentro del plazo de treinta días de concluída la sustanciación del incidente, suspendiéndose ese plazo durante un máximo de sesenta días para el diligenciamiento de las probanzas que el Tribunal estime necesarias y disponga por vía de diligencias para mejor proveer.

 

10.   TRASLADO DE LA DEMANDA
De acuerdo al Artículo 63 del Decreto Ley 15524 interpuesta la demanda en forma,

se dará traslado de la misma al demandado, con plazo de veinte días, no perentorios, quien dentro del mismo término deberá remitir los antecedentes administrativos. Si la parte demandada solicitase antes de que se le haya acusado rebeldía que se le aumente el término para contestar, se le concederá la mitad del señalado.

Los antecedentes administrativos deberán comprender el texto del referido acto, todos

los elementos (dictámenes, informes, actuaciones sumariales, etc) que hayan precedido a su formulación así como también la constancia de su notificación, los recursos administrativos interpuestos y la totalidad de las actuaciones cumplidas con posterioridad. 

Se destaca que la  omisión de la parte demandada en enviar los informes, antecedentes o expedientes administrativos, no impedirá la prosecución del proceso. En tales casos, al dictar sentencia, el Tribunal podrá considerar como ciertas las afirmaciones del actor, salvo que resulten contradichas por otros elementos de juicio o se trate de una cuestión que esté comprendida en los casos en que la ley determine la existencia de secreto administrativo, art. 65 del Decreto Ley 15524.

 

11.   CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA  

En este estado del proceso  la demandada puede actuar de diversas maneras: A) No se presenta; B) Contesta la demanda estando a la expectativa del proceso; C) Contesta la demanda contradiciendo los fundamentos expuestos en la misma o D) Interpone excepciones  dilatorias, art. 65 y siguientes del Decreto Ley 15524, en el plazo de nueve días perentorios.  En este último supuesto, del escrito en que se opongan excepciones dilatorias, se dará traslado con calidad de autos, al actor, quien deberá evacuarlo dentro del término de seis días, tramitándose el incidente de acuerdo a los arts. 68 y siguientes.

 

12.   LA PRUEBA

Si las partes hubiesen ofrecido prueba o el Tribunal lo considerase necesario por

entender que los hechos expuestos son de indudable trascendencia para la resolución del pleito, o no haber acuerdo de las partes sobre los mismos, se abrirá la causa a prueba por el término de sesenta días.
El Tribunal podrá ordenar las diligencias probatorias y solicitar los informes que considere

conducentes.
De acuerdo al art. 74
del Decreto Ley 15524 el TCA puede  rechazar "in limine" aquellos medios de prueba prohibidos por la ley, o notoriamente dilatorios o propuestos con el objeto de entorpecer la marcha regular del juicio o que resulten no ser pertinentes a la materia litigiosa. La no admisión de un medio de prueba en oportunidad de su proposición no obsta a que luego sea ordenada por el Tribunal para mejor proveer o a pedido del Procurador del Estado para mejor dictaminar o a pedido de un Ministro para mejor estudio.
En sede probatoria los  abogados patrocinantes  podrán concurrir a las diligencias de prueba sin la presencia de los litigantes cuando éstos los autoricen a ello en alguno de los escritos presentados en el juicio.

 

13.   ALEGATOS

Vencido el término de prueba, la Secretaría la agregará a los autos con el certificado respectivo y el Tribunal mandará alegar de bien probado por su orden con plazo de quince días improrrogables.
El cómputo se suspenderá por el término que los autos no estén en condiciones de ser entregados, circunstancia que deberá hacerse constar por la Oficina con expresión de causa.

14.  DICTAMEN DEL PROCURADOR EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Producidas las secuencias recientemente detalladas corresponde el dictamen del Procurador del Estado. Este órgano  se encuentra regulado  en   el art.  314 de la Constitución que dice que  Habrá un Procurador del Estado en lo Contencioso  Administrativo, nombrado por  el Poder Ejecutivo,  aunque es independiente en el ejercicio de sus funciones. Puede, en consecuencia, dictaminar según su convicción, estableciendo las conclusiones que crea arregladas a derecho.

 

15.   LA SENTENCIA  

De acuerdo al art. 80 del Decreto Ley 15524, presentados los alegatos, o acusada la rebeldía y oído el Procurador del Estado, quedará conclusa la causa y se dispondrá el pase a estudio de los señores Ministros, citándose a las partes para sentencia. Sin embargo, el Tribunal, conclusa la causa, podrá por el voto unánime a los efectos de dictar sentencia, ver los autos directamente en el Acuerdo. El supuesto refiere a la decisión anticipada.

De no existir decisión anticipada los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispondrán para estudiar el asunto, de un plazo de cuarenta y cinco días, que empezará a correr desde el día siguiente al de la fecha en que fueron pasados los autos a ese efecto, según nota de Secretaría. Tratándose de sentencias interlocutorias el término para estudio será de veinte días.

De acuerdo al art. 310 de la Constitución el Tribunal se limitará a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o  anulándolo, sin reformarlo. Para dictar resolución, deberán concurrir todos los miembros del Tribunal, pero bastará la simple mayoría para declarar la nulidad del acto impugnado por lesión de un derecho subjetivo. En los demás casos, para pronunciar la nulidad del acto, se requerirán cuatro votos conformes. Sin embargo, el Tribunal reservará a la parte demandante, la acción de reparación, si tres votos conformes declaran suficientemente justificada la causal de nulidad invocada.

No olvidemos que derecho subjetivo es la situación jurídica subjetiva donde un individuo puede exigir determinada conducta a alguien y,  éste, está obligado a actuar de conformidad.  El derecho subjetivo puede ser perfecto (no limitable por ley,  por ejemplo derecho a la vida) o limitable o imperfecto, por ejemplo derecho de propiedad. Se diferencia del interés legítimo en tanto,  en este último caso,  el exigido no tiene la obligación de actuar de acuerdo a lo que se le quiere imponer, porque su decisión, reglada por normas de organización de la Administración  que tienen por objeto satisfacer el interés público, le  permiten una cierta discrecionalidad. Ejemplo de interés legítimo es el que se tiene respecto de la adjudicación de la licitación. La Administración no está obligada a adjudicar luego del procedimiento licitatorio, pudiendo declarar desierta la licitación. Mas, si decide hacerlo, debe seleccionar al proponente que presentó la oferta más conveniente.

 

16.   RECURSOS  

Pueden  distinguirse los recursos posibles durante el proceso y contra la sentencia definitiva. Contra los actos dictados durante el trámite de la acción anulatoria habrá recurso de reposición, salvo que la ley declare el acto irrecurrible, arts. 97 a 100 del Decreto Ley 15524
            Notificada  las partes la sentencia definitiva se podrá interponer dentro del término de tres días el recurso de aclaración . El Tribunal, sin más trámite se expedirá dentro del término de quince días. También se podrá, a igual pedimento, dentro de los mismos términos, ampliar el fallo pronunciándose el Tribunal sobre algún punto esencial del pleito que se hubiese omitido en la sentencia.
Contra las sentencias definitivas o interlocutorias con fuerza de definitivas es posible  el recurso de revisión que sólo podrá interponerse cuando se presenten nuevos elementos de juicio que, por su naturaleza, puedan determinar la modificación de la sentencia y de los cuales no hubiese podido hacer uso el recurrente durante el proceso. Este último extremo será probado, si correspondiere, en forma breve y sumaria.
El Tribunal podrá rechazar de plano el recurso interpuesto cuando a su juicio resultare manifiesta su improcedencia.  El recurso  de revisión deberá interponerse dentro de los veinte días perentorios contados desde el siguiente al de la notificación de la sentencia. Del recurso interpuesto se dará traslado a la contraparte por el término de veinte días perentorios contados desde el siguiente al de la notificación del auto que lo confiere. Evacuado que fuere el traslado o vencido el término respectivo, se procederá, si correspondiere al diligenciamiento de la prueba con término de treinta días y, oído el Procurador del Estado, que deberá exp
edirse dentro de cuarenta y cinco días, se citará para sentencia.

Se reitera que, lamentablemente, el proceso contencioso administrativo anulatorio regulado en nuestro país cuenta con una instancia única

17.   EFECTOS DE LA SENTENCIA  

El Artículo 311 de la Constitución dispone que cuando el Tribunal de lo Contencioso  Administrativo declare la nulidad del acto  administrativo impugnado por causar lesión a un derecho subjetivo del  demandante, la decisión tendrá efecto únicamente en el proceso en que se dicte.

Cuando la decisión declare la nulidad del acto en interés de la regla de derecho

o de la buena administración, producirá efectos generales y absolutos.

Declarada la nulidad esta tiene efecto ex tunc, hacia el pasado y futuro, en virtud de que afecta la validez del acto que es anulado y desaparece de la vida jurídica como si nunca hubiese existido. Lo expuesto debe entenderse razonablemente porque el acto administrativo anulado, si no fue suspendida su ejecución en sede administrativa,  judicial (amparo) o anulatoria, produjo determinados efectos que deberán recomponerse de acuerdo a la situación fáctica concreta.

Se destaca el concepto de buena administración que puede dar lugar a una extensión considerable de la jurisprudencia del Tribunal si, con prudencia, ingresa al estudio del mismo. Lo mismo sucede con los efectos no ya interpartes, sino generales y absolutos.

 

18.   EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

Se ha entendido por el Tribunal que el mismo no tiene competencia para ejecutar sus sentencias ante el incumplimiento del demandado. En ese sentido el TCA ha entendido  que no puede imponer conminaciones económicas, Sent.  136/91.

Ante el incumplimiento, habitualmente,  se realiza una intimación de cumplimiento, con apercibimiento de un posible desacato .

Una forma más efectiva es que el actor, que obtuvo la nulidad de un acto,  ocurra al Poder Judicial mediante la acción de amparo.  

 

19.   FORMAS EXTRAORDINARIAS DE TERMINACIÓN DEL PROCESO

Las formas anómalas de finalizar el proceso se regulan desde el art. 94 a 96 del Decreto Ley 15524. Así sucederá si  el actor decide desistir del proceso antes de recaer sentencia.

Otra forma extraordinaria de finalizar el proceso acontece  si antes de pronunciada la sentencia la Administración demandada revocara el acto por razones de legalidad.  Comprobado el hecho fehacientemente, se dispondrá la clausura y archivo de los procedimientos a petición de cualquiera de las partes y aún de oficio si el Tribunal tuviera conocimiento auténtico de la referida situación.

Por último el proceso puede finalizar si se produce  la perención de la instancia. Esta  se verifica cuando transcurran seis meses sin que se haya hecho ningún acto del procedimiento. La perención puede  declararse de oficio o a petición de parte.  

 

20     RELACIÓN ENTRE LA JURISDICCIÓN  ANULATORIA Y LA REPARATORIA PATRIMONIAL

El tema se encuentra regulado en el art.   312 de la Constitución que expresa : ”La acción de reparación de los daños causados por los actos administrativos a que se refiere el artículo 309 se interpondrá ante la jurisdicción que la ley determine y sólo podrá ejercitarse por quienes tuvieren legitimación activa para demandar la anulación del acto de que se tratare.

El actor podrá optar entre pedir la anulación del acto o la reparación del daño por éste causado.

En el primer caso y si obtuviere una sentencia anulatoria, podrá luego demandar la reparación ante la sede correspondiente. No podrá, en cambio, pedir la anulación si hubiere optado primero por la acción reparatoria, cualquiera fuere el contenido de la sentencia respectiva. Si la sentencia del Tribunal fuere confirmatoria, pero se declara suficientemente justificada la causal de nulidad  invocada, también podrá demandarse la reparación”.

El tema es sumamente claro en el sentido de la relación entre la acción reparatoria patrimonial y la acción de nulidad

El actor puede optar entre ingresar una acción de nulidad. En ese supuesto podrá, luego, demandar reparación si obtiene la anulación o se reserva la acción. También puede ingresar la reparatoria patrimonial sin exitir previamente la nulidad. Allí la opción. Sin embargo, en este supuesto, no puede luego ir por la nulidad del acto eventualmente lesivo. La  regulación del tema no parece correcta porque existirán casos donde, necesariamente, por la naturaleza de las cosas deba acudirse a la nulidad. El ejemplo surge en el supuesto de un funcionario público ilegítimamente destituido. Ese funcionario puede optar entre la nulidad y la reparación. Pero si decide ir primeramente por la reparación no podrá reingresar al ejercicio de la función pública. En otras hipótesis la situación no será de tal importancia. Por ejemplo en sede de contratos administrativos cuando el oferente perdidoso injustamente opta por una u otra acción.

En doctrina y la propia jurisprudencia no es unánime respecto de un aspecto fundamental. El art. 312 de la Constitución al referirse a los actos administrativos del art. 309, dicen algunos,  parece exigir el necesario agotamiento de la vía administrativa mediante los recursos correspondientes.

            Otros entienden que las jurisdicciones son independientes y por ello no es necesario el referido agotamiento.   Por su parte la jurisprudencia comienza a tomar posición, aunque ésta todavía no es definitiva 

 

21.   EL CONTENCIOSO INTERADMINISTRATIVO

La referida jurisdicción se encuentra reglada en el art. 313 de la Constitución de la República que establece  que el TCA entenderá en las contiendas de competencia fundadas en la legislación y en las diferencias que se susciten entre el Poder Ejecutivo, los Gobiernos Departamentales, los Entes Descentralizados por Servicios, y, también, en las contiendas o diferencias entre uno y otro de estos órganos.

También entenderá en las contiendas o diferencias que se produzcan entre los miembros de las Juntas Departamentales, Directorios o Consejos de los Entes Descentralizados por Servicios, siempre que no hayan podido ser resueltas por el procedimiento normal de la formación de la voluntad del órgano.

De toda contienda fundada en la Constitución entenderá la Suprema Corte de Justicia.

La disposición regula y establece la competencia para resolver los conflictos internos entre los órganos y personas públicas estatales  Es decir refiere a:  A) contiendas de competencia y B) contiendas entre los  soportes de órganos colegiados de los organismos que menciona.

En las contiendas de competencias el órgano jurisdiccional competente resuelve, previamente al dictado del acto,  a quién corresponde la competencia para accionar dictando un acto administrativo. La solución del conflicto debe ser previa porque dictado el acto administrativo correspondiente el presuntamente lesionado debe,  necesariamente, recorrer el camino que permita la acción de nulidad analizada precedentemente.

El segundo conflicto de este tipo de contencioso es el denominado contienda interorgánica. El mismo se produce en órganos colegiados,  o pluripersonales,  donde sus soportes no se ponen de acuerdo para la dictación del acto administrativo que corresponda a la casuística y el tema no puede ser resuelto por el procedimiento para la formación de la voluntad del órgano.  

 

BIBLIOGRAFÍA

 

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Flores Dapkevicius, Ruben: Manual teórico práctico de contrataciones administrativas, incluye el TOCAF, B de F, Buenos Aires 2003

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Flores Dapkevicius, Ruben: Decreto 500/91, anotado y concordado, Amalio Fernández, Mdeo. 2003. El decreto 500/91 regula el Procedimiento administrativo común y disciplinario

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Labaure, Carlos: Contencioso anulatorio y de reparación patrimonial, Anuario de Derecho Administrativo, tomo VI, FCU, Mdeo. 1998

Parada, Ramón: Derecho Administrativo, tomo I,  Marcial Pons España 2000

Sayagués Laso, Enrique: Tratado  de Derecho Administrativo, tomo 2,  FCU, Mdeo. 1991

Tarigo, Enrique: Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación, FCU, Mdeo. 1999

 

Montevideo, 20 de julio 2005

 

Autor:

Ruben Flores Dapkevicius

Prof. de Derecho Público de la Universidad de la República

rflores@montevideo.com.uy

floresdapkevicius@hotmail.com

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