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La actividad financiera del Estado
El
Estado y los servicios públicos
Actividad
Financiera del Estado
El presente trabajo tiene por objetivo relacionar la teoría y la realidad. Diariamente con solo mirar los diarios y conocer las noticias periodísticas, es posible apreciar la importancia de temas tales como: el déficit fiscal, su magnitud y financiamiento; la deuda publica y su repercusión en los mercados financieros; la magnitud y composición de los gastos públicos; la eficiencia y calidad de los servicios públicos; la presión tributaria, la evasión fiscal, la equidad tributaria, etc., estrechamente vinculados con la materia. Tratamos de poder cubrir todos los factores de la actividad financiera del Estado. A continuación presentaremos un pequeño esquema de los temas a tratar:
Las unidades económicas de producción y consumo tienen determinados objetivos. Para alcanzarlos se necesita realizar ciertos gastos y así obtener los medios (humanos y materiales) necesarios para lograr tales fines. Ahora bien, para solventar los gastos es necesario disponer de recursos. Este razonamiento anterior resulta también de aplicación para el estado. La secuencia ingresos-gastos esta relacionada con los cumplimiento de los fines por parte de aquel (defensa, justicia, etc.) y tiene a su vez, consecuencias económicas (impacto en la economía). Las finanzas públicas se ocupan del proceso mencionado. La palabra “finanzas” llega de las voz griega, “finos”, la cual pasa al latín, “finis”, que significa fin. En un principio se aplico como fin de los negocios públicos; pero luego surgió el término finanzas lo cual implicaba otros elementos esenciales como los recursos o ingresos. Las finanzas públicas (expresión usada en Francia, Italia, Inglaterra), tiene como sinónimo habitual la expresión hacienda pública (usada en España). En argentina, la secretaria de hacienda de la nación tiene a su cargo la responsabilidad de las finanzas públicas. Desde un punto estrictamente económico, las finanzas públicas se ocupan de las corrientes de recursos públicos, la corriente de gastos públicos y la incidencia que ambas producen en la economía. De esta manera el gobierno estima los recursos/ingresos públicos y prevé los gastos/egresos públicos que serán especificados en la ley de presupuesto anual. Las finanzas públicas (para la corriente clásica) se ocupan de lo relacionado con la cobertura de los gastos públicos y asimismo de la composición y distribución de las cargas públicas impuestas a la comunidad para financiar los mismos. La hacienda publica opera sobre los principios de equidad (justicia dada por la proporcionalidad) en la distribución de las cargas, y la neutralidad, o sea no afectar las decisiones económicas de los particulares La concepción moderna[1] de las finanzas públicas se basa en conceptos clásicos, ampliados y modificados. Implican, por un lado, una idea semejante en cuanto a que la actividad financiera se refiere a la obtención de medios financieros para cubrir los gastos públicos. No obstante, este enfoque se refiere a la utilización de los recursos y gastos públicos para lograr determinados efectos sobre la economía. De lo anterior se desprende que se habla de una concepción de tipo intervencionista (el Estado debe corregir las fallas del mercado con su intervención), a diferencia de la clásica que sostiene el principio de la no intervención o neutralidad, ya que el Estado solo actuaría para cumplir funciones indispensables, como la seguridad; y debe evitar producir efectos distorcivos en la economía. De todos modos al haber ingreso y gasto público algún efecto habrá, pero lo importante, para los clásicos, seria no buscarlos como objetivo. En fin, las finanzas públicas tienen como función contribuir al desarrollo económico de un país, el Estado debe velar que exista una distribución equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal y disminuir la tasa de inflación, entre otras; ya que estas variables generan empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo. El desarrollo económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los representantes del Estado.
El
Estado y los Servicios Públicos: Se define al Estado como la sociedad jurídicamente organizada[2]. Siendo el hombre un ser social por naturaleza, lo lógico es pensar que esa tendencia se plasme en una organización jurídica de aplicación general a toda la comunidad, dando lugar al nacimiento del Estado. El mismo nace como consecuencia de las funciones que debe cumplir, que se conocen como “función publica”, que le resultan indelegables ya que las mismas no pueden ser desarrolladas por cada ciudadano de manera individual o autónoma. La función pública es la acción que da origen a la existencia del Estado y se refleja en servicios prestados a la comunidad, que pueden ser servicios públicos esenciales (hacen a la propia naturaleza del Estado y solo pueden ser prestado por él, como la defensa, la seguridad, y la justicia; y servicios públicos en general (son prestados por el estado o delegados otros organismos o incluso a particulares), que tienden a satisfacer el interés público. Los servicios públicos también se clasifican en divisible (es posible determinar cual es el beneficio que cada ciudadano obtiene, que no necesariamente es igual para cada uno) como la educación primaria; e indivisible (se prestan a la sociedad en su conjunto y no se puede y no se puede precisar el beneficio que cada individuo obtiene; beneficia a todos los integrantes de la comunidad) como la defensa o la justicia. “Hoy,
Argentina tiene una serie de dificultades para resolver con respecto a los
servicios públicos. Uno de ellos se centra en la salud. El
sistema de salud de Argentina tiene varios problemas (no solo desde ahora) y
como no se resuelven empeoran. En los últimos años se modificaron muchas políticas,
pero ninguna de ellas en relación a la salud. Nuestros hospitales públicos
presentan varios problemas de financiamiento y gestión. Los
especialistas con respecto al tema, consideran que se debería reformar el
sistema. Es una obligación del estado garantizar la salud de la población.
Coinciden en que los hospitales deben ser financiados por el estado, pero
gestionados por privados. Otro
problema que enfrenta Argentina con respecto a los servicios públicos, es el
Gas. Con respecto a esta problemática, Argentina está tratando de acordar con
Gas Natural la renegociación de contratos, que implicarían un aumento del 25%
a partir de Agosto y una “revisión tarifaria integral” en 2006. El
gobierno contempló un ajuste del 18% que debería recaer solo en las industrias
y comercios, en cambio, la empresa pidió un incremento tarifário del 33% para
todos los clientes industriales, comerciales, y residenciales. En
este momento el gobierno está intentando debatir el contrato de las
privatizadas. Hay 49 privatizadas en lista de espera para discutir los
contratos, en los cuales, se encuentran empresas como Autopista del Sol, Ferro
Sur, Edenor y empresas proveedoras de gas.” Los servicios públicos apuntan obviamente a la satisfacción de las necesidades humanas, que pueden ser individuales (son privadas, propias del individuo y puede implicar la existencia de un desequilibrio que puede regularizarse) como la alimentación y el vestido; colectivas (son necesidades del grupo y manifestaciones de la vida en sociedad) tales como la educación, la comunicación y el transporte; y publicas (son necesidades comunes a todos los miembros de una sociedad jurídicamente organizada) que justifican la existencia del estado. Las necesidades publicas pueden ser primarias (inmutables, tienen su origen en la propia existencia del estado) y secundarias (cambian o evolucionan en la historia de acuerdo al rol que se le asigna al estado en cada momento). Si se asigna al estado un rol clásico solo atiende una misma porción y si por el contrario asume una actitud prudente, entonces su actitud abarcara una mayor amplitud: salud, educación, desarrollo, tecnología, etc. Actividad
financiera del estado: Para
que el estado pueda satisfacer las necesidades públicas requiere medios
(recursos). Para obtenerlo puede utilizar dos procedimientos: §
Directo:
Se
apropia directamente de bienes económicos o factores productivos. Ej. Servicio
militar obligatorio. §
Indirecto:
Es
el más utilizado y consiste en la obtención de medidas financieras para
financiar gastos y obtener medios reales(humanos y materiales) para desarrollar
su actividad. El
conjunto de fenómenos financieros originados en el procedimiento indirecto para
satisfacer necesidades públicas, constituye la actividad financiera del estado
que es el objeto de estudio de las finanzas públicas. La actividad financiera del estado está constituida por aquel proceso de obtención de ingresos y realización de gastos cuyo objetivo es cumplir con los fines del mismo. Se
encuentra realizada por el estado, que opera sobre la base de un poder especial
llamado “ fiscal” o “ financiero” que le permite obtener en forma
coactiva los ingresos necesarios para financiar sus gastos, los que realizará
de conformidad al presupuesto legalmente aprobado. Política
Fiscal:
Los
programas del gobierno con respecto a la compra de bienes y servicios, el gasto
de transferencia y la cantidad y tipo de impuestos, integran la política
fiscal. Entonces podemos decir que “las decisiones del gobierno referente al
gasto público y a los impuestos constituyen la política fiscal “.[3] Un
enfoque clásico de la política fiscal, distingue tres tipos de fines: ü
Fiscales: Se
encuentran relacionados con la obtención de recursos para la realización de
gastos destinados a las prestación de servicios públicos ü
Extrafiscales: Son
aquellos seguidos por la actividad financiera cuando intentan modificar alguna
conducta de los operadores económicos. Ej.: Gravámenes sobre cigarrillos y
bebidas alcohólicas. Se busca un fin distinto al fiscal (recaudar para
financiar gastos). ü
Mixtos: Surgen
de la comunicación de los fiscales y extrafiscales. El gravamen sobre consumo
de cigarrillos puede desalentar dicho consumo
y financiar a su vez los gatos públicos. Para
los clásicos los fines extrafiscales deben ser absolutamente mínimos por que
pueden entrar en colisión con el principio de no intervención. Un
enfoque moderno de la política fiscal analiza sus objetivos que constituyen las
tres ramas de las finanzas públicas: ü Rama de los servicios o de la asignación: Se
encuentra constituido por el objeto de satisfacer las necesidades sociales, lo
que se logra con bienes y servicios públicos (justicia, seguridad y defensa) y
con el objeto de corregir la asignación de los recursos resultantes de las
fuerzas de mercado. Es el caso de las extremalidades, monopolios o debilidad
económica que opera en el tramo decreciente de sus costos medios. ü Rama de redistribución: Se
encuentra constituida por el objetivo de redistribuir los ingresos, tomando
recursos de los sectores con mayor capacidad adquisitiva y destinado a aquellos
de menores recursos, a través de subsidios o de servicios públicos gratuitos,
y por el objetivo de lograr el equilibrio regional fomentando la actividad económica
regional. ü Rama de la estabilidad macroeconómica: Se
encuentra constituida por la estabilización de la economía, logrando llevar a
la actividad económica al pleno empleo de los factores productivos con
estabilidad de precios y por el desarrollo económico. Apunta a que el estado
contribuya a acelerar la tasa de crecimiento de la actividad económica y
hacerla sostenida en el tiempo. Para
alcanzar los objetivos mencionados de la política fiscal se requieren
instrumentos, es decir, medios a los que recurre el estado, a los fines, de su
consecución. Esta relación entre objetivos e instrumentos es fundamental
porque con el problema de cómo hacer para resolver determinados problemas de la
actividad financiera del estado. Se considera instrumento de la política fiscal a lo siguiente: ü Erogaciones o gastos públicos: Pueden
ser considerados por su magnitud total y su composición, ya que cada tipo de
gasto puede tener un diferente impacto (gastos en bienes y servicios o
transferencias) ü Ingresos o recursos públicos: Se
componen principalmente por los tributos. Coma cada tributo puede implicar un
impacto diferente en la economía; corresponde considerarlo por su composición
y su magnitud total. ü
Resultado Presupuestario: Resume
la política fiscal. El equilibrio, al déficit y el superávit tienen distintos
significados, al igual que su magnitud. Un instrumento complementario del
resultado es la forma en que se lo financia si es déficit, y cuál es su
destino si es superávit. ü La deuda pública: La consecuencia del déficit es aumentar la deuda pública. El superávit permite bajarla. También aquí interesa la magnitud y composición de la deuda. Con
los recursos públicos se presenta una diferencia doctrinaria entre los enfoques
clásicos y modernos. Los
clásicos ponen énfasis en que los ingresos públicos están destinados a
financiar los gastos públicos. Ellos afirman que el Estado es un ente necesario
por las funciones que debe cumplir y los gastos que debe realizar con su
consecuencia inmediata. De este modo, el Estado puede y debe obtener recursos de
los particulares para atender el financiamiento del gasto. La concepción clásica
establece una relación muy estrecha entre los recursos y los gastos públicos
que financia. Los
enfoques modernos admiten que, además de la utilización de los recursos para
financiar el gasto público, hay otros aspectos vinculados con el impacto de los
mismos en la actividad económica. En realidad, esta concepción no es tan
moderna, ya que, los mercantilistas utilizaban los recursos públicos como
instrumentos de la política económica a través de gravámenes sobre el
comercio exterior. Se
considera a los recursos públicos como toda aquella riqueza que, teniendo
origen en el sector privado, se transfiere al sector público; se devenga a
favor del estado y se acredita financieramente a través del ingreso de fondos
en la tesorería. Estos ingresos tienen como propósito atender al gasto público
y producir ciertos efectos sobre la economía, o sea, contribuir a los fines del
estado. Esta conceptualización moderna es lo suficientemente amplia como para
abarcar recursos de distintos tipos como impuestos, tasas, recursos
patrimoniales, endeudamientos y aún operaciones de tesorería. Los
recursos pueden ser clasificados con arreglo a distintos criterios: §
Recursos ordinarios y
extraordinarios: (hecha por los clásicos) ü
Recursos ordinarios: Son
aquellos que habitualmente (anualmente) recibe el estado (impuestos, tasas,
contribuciones) ü
Recursos extraordinarios:
Son aquellos a los que el estado recurre en situaciones excepcionales, como
crisis económicas, conflictos bélicos o catástrofes naturales. Consisten en
impuestos de emergencias o empréstitos obligatorios. Acertadamente
el profesor Lallo Gangemi advierte que esta distinción va perdiendo importancia
en la finanzas publica del estado contemporáneo ya que el estado de nuestro
tiempo, en mayor o menor grado, acude al crédito publico y a la emisión de
papel moneda como medio normal de proveerse de recursos para afrontar los
crecientes gastos públicos. §
Recursos originarios y
derivados: (clasificación jurídica
económica) ü
Recursos originarios:
Son
aquellos que provienen del patrimonio del estado, o de actividades productivas
realizadas por el. Existen 3 tipos de recursos originarios: Rentas que provienen
de la exportación de bienes del patrimonio del estado o de ventas de dicho
patrimonio. v
Precios o tarifas cobradas
por servicios públicos. No
se incluye en este rubro a las empresas públicas. Ej.:instituto geográfico
militar que vende mapas. Ø
Recursos originados en
empresas públicas. Vienen
dados por la participación del estado en las ganancias de las mismas o por
contribuciones que dichas empresas se ven obligadas a realizar al estado, a
quien pertenece su capital. En
la argentina no fue habitual este ingreso sino que lo más común fue que
hubiera un déficit en las empresas públicas, el cual debía ser atendido por
un típico gasto publico. ü
Recursos Derivados: Son
aquellos que el estado obtiene de la economía de los particulares mediante la
potestad de imposición. Existen
3 tipos de recursos derivados .Tributarios:
Constituye el conjunto más importante de los recursos públicos. Se caracterizan por que implican un traspaso de riqueza del sector privado al publico, que se hace mediante dinero y es exigido en forma coactiva con el Estado. Su característica propia es la coactividad (el estado obliga), que es determinada legalmente. Los recursos tributarios se dividen en: impuestos tasas y contribuciones especiales. Ø
Crédito o empréstito:
Es
un recurso que el estado obtienen a medias a largo plazo, solicitando préstamos
internos o internacionales, a particulares o instituciones financieras. El
estado se compromete a devolver (amortizar) el préstamos recibido en períodos
que pueden variar entre 2 y 4 años(a mediano plazo) o entre 5 y 10 años( a
largo plazo) A
su vez el estado reconoce por a utilización de estos medios financieros un
interés que es el costo de uso del capital prestado. Es la forma más habitual
de financiar el déficit presupuestario (sin incluir las operaciones de tesorería).} Ø
Operación de Tesorería: Son
aquellas operaciones en la que el estado se endeuda para financiar sus
desequilibrios estacionales o transitorios. En un financiamiento de características
particulares por cuanto se percibe y se devuelve en un mismo ejercicio o en un
periodo inferior a un año. Se distinguen dentro de estas operaciones dos
grupos: o Originados en Títulos: Son
títulos públicos de corto plazo que el estado coloca fundamentalmente en el
sector privado interno o externo y se compromete a devolverlos en un plazo menor
a un año, reconociendo un interés por su utilización. o Financiamiento monetario: Se
originan cuando el banco central ordena emitir dinero para financiar una
deficiencia estacional. Estos financiamientos que nacieron como operaciones de tesorería a corto plazo, se convirtieron en la fuente principal del financiamiento del déficit del presupuesto público. Desde el punto de vista económicos utilización no es aconsejable, por que es causa determinante de procesos inflacionarios. Conforman una categoría de los recursos tributarios. Constituyen una prestación pecuniaria obtenida por el Estado en forma coactiva (forzosa) y pagada por los particulares con carácter definitivo (sin devolución), sin una contrapartida determinada y destinada a la atención de los gastos públicos y a la intervención del Estado en la economía. La concepción clásica con respecto al impuesto se asienta en dos criterios básicos: rendimiento e igualdad. El rendimiento se refiere a que los impuestos deben dar origen a la cantidad de recursos necesarios para que funcione el Estado. El rendimiento debe ser máximo y el costo debe ser el menor posible. Este rendimiento debe lograrse sobre una base de universalidad (todos pagan) e ineludivilidad (que no se evada). La igualdad en la distribución de las cargas públicas debe ser tal que quienes aportan lo hagan en función de sus posibilidades económicas. Lo que se busca es obtener una igualdad personal que tome en cuenta la situación del que paga. La concepción moderna respecto al impuesto no contradice a los clásico, sino que incorpora nuevos elementos, modificando los conceptos. Aquellos sostenía la neutralidad, entendiendo por ello que el impuesto no debe buscar ejercer presión sobre los contribuyentes para que realicen determinada acción. Los modernos incorporan la idea de intervencionismo. El impuesto se convierte en un instrumento por el cual el Estado interviene en la vida social y económica e influye en la conducta tanto del conjunto de los individuos como de cada uno de ellos en particular. Hay
diferentes vías de intervención: ü
Desde el punto de vista global: Aumentando
la tributación se frena o disminuye el nivel de la actividad económica. Una
disminución en la imposición contribuye a una expansión de la actividad económica. ü
Intervención por discriminación: La
discriminación impositiva actúa cuando se grava a uno y se desgrava a otros;
ya sean sectores, regiones económicas o personas; es decir, se da un trato
diferente. ü
Intervención por amputación: Implica
cortar o cercenar una parte de la riqueza o del ingreso de las persona. Se
ejerce cuando se aplican impuestos importantes sobre el patrimonio o sobre el
capital. ü
Intervención por distribución: Opera a través del cobro de impuestos a unos y a su vez entregárselo a otros. Un ejemplo de este mecanismo viene dado por el sistema de la seguridad social de reparto, que grava a los que trabajan y con el producido se le paga a los que no trabajan, es decir a los pasivos (jubilados y pensionados) En lo que se refiere al concepto clásico de igualdad, los modernos coinciden con aquél, pero con una variación. Los clásicos hablan de una igualdad ante el impuesto; los modernos dicen que la igualdad se logra mediante o a través del impuesto, o sea, tratan de mejorar la distribución del ingreso con el impuesto. En cuanto al rendimiento, los modernos dicen que es muy importante por que los impuestos deben producir los impuestos necesarios para atender los fines público: que el rendimiento necesario es mayor que el clásico, al aumentar las funciones del Estado, pero el monto concreto para cada situación tendrá que asociarse con la coyuntura económica y, en función de ella, surgirá la magnitud de los impuestos a recaudar. El
impuesto se encuentra caracterizado por: ü Indivisibilidad: No
se puede individualizar quien recibe la contraprestación de un impuesto. El
servicio que se financia con el impuesto no es atribuible a una persona en
particular, sino que es prestado a la comunidad en su conjunto. Este hecho hace
que el impuesto deba imponerse, porque si fuese voluntario, la mayor parte de la
población no lo pagaría. ü Coacción: Viene derivada de la primer característica. Es obligatorio, forzoso. Es una de las formas más evidente del ejercicio del poder por parte del Estado. ü Consolidación: El
Estado se anticipa y satisface preventivamente las necesidades públicas,
financiándolas con el impuesto. Son necesidades consolidadas porque, en una
sociedad organizada, los ciudadanos encuentran que sus necesidades son atendidas
antes que se encuentren con un desequilibrio por falta de satisfacción. El
impuesto se encuentra compuesto por: ü Sujeto: Se
suele hablar del sujeto activo, que es el Estado (el que establece el impuesto)
y de sujeto pasivo, que es el contribuyente (quien paga los impuestos). ü Objeto: Se refiere a la materia imponible que se utiliza para determinar el impuesto; es la riqueza la que sirve para medir el impuesto y en términos generales, son el ingreso, el patrimonio y el consumo los que se consideran a los efectos de la imposición. Llegado a este punto, debemos hablar de base imponible, que es aquella sobre lo que recae el impuesto. Esta base es determinada por el Estado (a través de la presunción o determinación administrativa), o por declaración del contribuyente. El
hecho imponible es aquel acontecimiento que hace al contribuyente deudor del
fisco. ü Fuente: Está
constituida por aquello con lo que se paga el impuesto y constituye el objetivo
último que persigue el legislador, ya que lo que está pretendiendo es captar
una porción de la riqueza del contribuyente. En el caso del impuesto a las
ganancias, rentas o réditos, la fuente coincide con el objeto. ü Medida: Viene dada por aquel monto, cuota, alícuota o tasas que aplicada sobre la base imponible, determina el monto a pagar. Cuando el impuesto a pagar es un monto por unidad de producto, naturalmente es un impuesto de monto fijo. Cuando se paga el impuesto sobre la base de una tasa, esta puede ser proporcional o progresiva. Existen
diversas maneras de clasificación del impuesto; en este trabajo solo
analizaremos la forma tradicional: ü Impuestos directos: Son
aquellos que apunta directamente a una manifestación de capacidad contributiva
y que en términos generales no se traslada (ejemplo: Impuesto a las ganancias). ü Impuestos Indirectos: Son aquellos que apuntan en forma indirecta o mediata a una manifestación de la capacidad contributiva y que, en términos generales, se trasladan. Ejemplo: IVA. Son prestaciones obligatorias, no facultativas, establecidas por la ley. En consecuencia, son tributos exigidos por el Estado, destinados a compensar determinados servicios divisibles, cuyos costos son prorrateables entre los usuarios de los servicios. Pueden ser exigidas a los particulares que lo utilicen efectivamente o, incluso potencialmente. Puede ser que se cobre una tasa a aquel que no hace uso efectivo del servicio. Se diferencia del impuesto en que este ultimo financia servicios públicos indivisibles, y las tasas se refieren a servicios públicos divisible. El impuesto se paga sobre la base de la capacidad contributiva, La tasa se paga en contrapartida de un servicio. En el impuesto no hay ventaja atribuible al contribuyente individual. En la tasa hay un servicio del cual puede derivarse efectiva o potencialmente alguna utilidad. El impuesto constituye las rentas generales del Estado. Las tasas están destinadas a financiar el costo de determinados servicios. A su vez se diferencia de la “Contribución especial” porque esta última, encierra la idea de un beneficio especial. La tasa, por el contrario, encierra la idea de un servicio, debido a lo cual hay autores que la consideran de carácter no tributario. La tasa en Argentina tiene vigencia mayormente en el orden municipal, en segundo plano el provincial y en mínimo grado el nacional. En lo que se refiere al orden municipal, las tasas más importantes son las de alumbrado, barrido y limpieza, y la de control de higiene. En el ámbito provincial son relevantes las vinculadas con el registro de determinados actos jurídicos. Las tendencias modernas, implican una transformación de este instituto en lo que se denominan cargos al usuario, que permiten cobrar total o parcialmente por el uso de determinado servicios. Es lo que también se llama arancelamiento, como por ejemplo, el arancelamiento hospitalario o Universitario. Constituyen
un grupo de tributo cuya característica principal es que implica una compensación,
que viene dada por una ventaja o beneficio presente o futuro, derivado de la
realización de obras públicas o de actividades especiales del Estado, y que
benefician a algunos individuos. El Estado para poder imponer el pago de los impuestos se basan en ciertos principios. En un primer enfoque, se recurre a los cuatro principios clásicos, desarrollados por Adam Smith: ü Igualdad: Los
Particulares deben contribuir al mantenimiento del estado en proporción a sus
respectivas capacidades económicas. ü
Certeza: El
impuesto que cada persona esta obligado a pagar debe ser cierto, no arbitrario,
debe estar determinada la cantidad a pagar, la fecha y la forma de pago. El
impuesto debe ser claro y preciso, de modo de dar cumplimiento a este principio. ü
Conveniencia: Los tributos deben recaudarse en la forma y en oportunidad que resulte más conveniente para el contribuyente. No es una conveniencia absoluta, porque en términos generales no es conveniente al contribuyente pagar impuestos. Pero dentro de esta inconveniencia general, se deben tratar de encontrar las condiciones mas adecuadas para facilitar el cumplimiento de la obligación tributaria. ü Economía: Los tributos deben ser recaudados con el menor costo posible. La administración tributaria debe ser lo mas eficiente que se pueda, minimizando los costos en que incurre el contribuyente y el fijo. Un sistema tributario es un conjunto de impuestos que rigen en un país en un determinado momento. La tendencia universal es a que haya varios impuestos y no uno solo. Desde un punto de vista normativo (lo que debe ser), un sistema tributario es un conjunto adherente, sistemático e interrelacionado de impuestos que rige en un país en un momento determinado en el que debe cumplir ciertos requisitos para ser una estructura tributaria idónea. Así las cosas, un sistema tributario debe estar diseñado para atender los siguientes objetivos: §
Debe permitir alcanzar los objetivos de la política fiscal (máxima
equidad posible, menor interferencia posible en la asignación de los recursos
de la economía y promover la estabilidad y el crecimiento económico). §
Minimizar los costos del sistema, ya sean los que incurre el
contribuyente como los de la administración fiscal (la organización estatal
dedicada a la percepción y el control impositivo) § Lograr un rendimiento fiscal adecuado, lo que implica alcanzar una recaudación en función de los objetivos propuestos, tanto desde el punto de vista del financiamiento del gasto publico como de incidir en la economía. Nuestro
sistema tributario se encuentra formado por: ü
Impuestos nacionales: v Impuesto a la ganancia v Impuesto al valor agregado v Impuesto a los bienes personales v Impuestos a los combustibles v Impuestos específicos a determinados consumos v Impuestos de sellos v Impuestos aduaneros §
Impuestos provinciales: v Impuesto sobre los ingresos brutos v Impuestos inmobiliarios v Impuestos sobre los juegos de azar v Impuestos sobre los automotores v
Impuestos de sellos §
Municipales: v Tasas retributivas de servicios v Contribuciones “Es la relación entre impuesto y el P.B.I. Intenta medir la proporción de la recaudación impositiva sobre la cantidad de bienes y servicios producidos por la economía, dentro del termino de un año”. [4] “Hoy
en día, la presión Fiscal por cada $100 se lleva casi la mitad. En
el caso de un empleado con un salario de $4000 brutos mensuales, los descuentos
al sueldo más los impuestos que paga en sus consumos, representa por lo menos
un tercio de ese bruto. Si se cuenta el gasto total que tiene la empresa que
contrata, la presión fiscal se eleva al 45% de esas cifras. Es
decir: de cada $100 que la compañía dispone para gratificar a sus empleados,
$55 van a estar disponibles sin impuestos. Por
otro lado, un trabajador con un salario bruto de $1500, no pagará ganancias ni
bienes personales, pero lo más probable, es que adquiera más peso el IVA.”[5]
A
continuación mostraremos un gráfico que muestra la variación de uno de los
impuestos más importante en la Argentina: El IVA; en el periodo que va desde
Enero de 2005 a Julio del mismo año. ü
Anteriormente mencionamos que el Estado, para cubrir las públicas colectivas, y con ello los fines institucionales, sociales y políticos necesita disponer de recursos, que los obtiene, por un lado a través del ejercicio de su poder tributario que emana de su propia soberanía, y por el otro, del usufructo de los bienes propios que el estado posee y los recursos del endeudamiento a través del crédito público. Desde el punto de vista de los recursos tributarios, la ausencia de esta vía de ingresos, hace que se produzca en las arcas del estado una insuficiencia de fondos para cumplir sus funciones básicas. Esta
abstracción de recursos, es lo que se denomina " evasión fiscal",
por ello nos parece adecuado mencionar diferentes conceptos que fueron vertidos
en referencia a tal fenómeno. Si nos ajustamos al significado del término evasión, el mismo es un concepto genérico que contempla toda actividad racional dirigida a sustraer, total o parcialmente, en provecho propio, un tributo legalmente debido al Estado. Ampliando
las interpretaciones del término evasión, tomamos la definición acuñada por
el Dr. Tacchi, que enuncia que, "Evasión Tributaria es todo acto que tenga
por objeto interrumpir el tempestivo y normado fluir de fondos al Estado en su
carácter de administrador, de tal modo que la conducta del sujeto obligado
implica la asignación "per se" de un subsidio, mediante la disposición
para otros fines de fondos que, por imperio de la ley, deben apartarse de su
patrimonio y que sólo posee en tenencia temporaria o como depositario
transitorio al solo efecto de ser efectivamente ingresados o llevados a aquél". La
doctrina menciona que pueden existir tres tipos de argumentos que tratan de
explicar la acción de evasión, desde el punto de vista de los motivos
objetivos y particulares que la provocan: ·
La evasión es una repuesta económica y calculada de la conducta de los
contribuyentes que buscan incrementar sus riquezas y responden a los incentivos
y castigos que ofrece el sistema y gestión tributaria. ·
La evasión es mas bien un problema de elusión puesto que los
contribuyentes usan los resquicios de la ley evitando la comisión flagrante de
delitos. ·
La evasión fiscal solo es una consecuencia y
no el motivo fundamental. Las
causas de la evasión fiscal no son únicas, como lo menciona el Doctor
Lamagrande: “El examen del fenómeno de evasión fiscal nos permite colegir su
grado de complejidad y su carácter dinámico. Su reducción dependerá de la
remoción de los factores que conllevan tales causalidades, debiéndose llevar a
cabo una series de medidas adecuadas a un contexto económico y social dado, a
fin de lograrlo .Todo ello sin perjuicio de que circunstancias ajenas al campo
económico tributario puedan mejorar o afectar el nivel de cumplimiento
impositivo". La
doctrina ha enunciado diferentes causas que dan origen a la evasión fiscal; en
ese sentido mencionamos las que a nuestro criterio son las más comunes: 1.
Carencia de una conciencia tributaria. 2.
Sistema Tributario poco transparente. 3.
Administración Tributaria poco flexible. 4.
Bajo riesgo de ser detectado. ü
Carencia de una conciencia tributaria: Ella
implica la falta del sentido de cooperación de los individuos con el Estado. Como
lo expresa la doctrina, la formación de la conciencia tributaria se asienta en
dos pilares. El primero de ellos, en la importancia que el individuo como
integrante de un conjunto social, le otorga al impuesto que paga como un aporte
justo, necesario y útil para sastifacer las necesidades de la colectividad a la
que pertenece. El
segundo pilar, lo basa en que el mismo prioriza el aspecto social sobre el
individual, en tanto esa sociedad a la que pertenece el individuo, considere al
evasor como un sujeto antisocial, y que con su accionar agrede al resto de la
sociedad. En
este segundo aspecto, el ciudadano al observar a su alrededor un alto grado de
corrupción, considera que aquél que actúa de esa manera antisocial , de no
ingresar sus impuestos , es una persona "hábil", y que el que paga es
un "tonto", es decir que el mal ciudadano es tomado equivocadamente
como un ejemplo a imitar. Por
otra parte, citamos que el hecho del conocimiento del elevado grado de evasión
existente, deteriora la conducta fiscal del contribuyente cumplidor, máxime si
actúa bajo la creencia de la insuficiencia de medios para combatirla por parte
de la Administración Fiscal. Esta
ineficiencia que podría exteriorizar la Administración Tributaria, puede
influir para que el contribuyente cumplidor se vea tentado a imitar la conducta
del evasor, a esta situación también le debemos agregar la existencia de
permanente moratorias, blanqueos, condonaciones, etc., que hacen que el pagador
se vea perjudicado al colocarlo en igualdad de condiciones con el contribuyente
que no cumple regularmente sus obligaciones fiscales. Esta
falta de conciencia tiene su origen en la falta de educación ya que es éste un
factor de gran importancia y que prácticamente constituye el sostén de la
conciencia tributaria. Es sumamente necesario enseñar al ciudadano el rol que
debe cumplir el Estado, y se debe poner énfasis que él, como parte integrante
de la sociedad que es creadora del Estado, debe aportar a su sostenimiento a
través del cumplimiento de las obligaciones que existen a tal fin. Se
necesita un adecuado nivel de educación de la población para que los mismos
entiendan la razón de ser de los impuestos; y para
lograr la aceptación de que el impuesto es el precio
de vivir en sociedad. ü
Sistema Tributario poco transparente: La
manera de que un sistema tributario contribuye al incremento de una mayor evasión
impositiva, se debe básicamente al incumplimiento de los requisitos
indispensables para la existencia de un sistema como tal. Recordamos así que la
definición general de sistemas menciona que, es el conjunto armónico y
coordinado de partes de un todo que interactúan dependiendo una de las otras
recíprocamente para la consecución de un objetivo común. En
este respecto decimos que la apreciación de un sistema tributario que se
manifiesta como poco transparente, se refleja en la falta de definición de las
funciones del impuesto y de la Administración Tributaria en relación a las
exenciones, subsidios, promociones industriales, etc., donde la función de una
surge como el problema de otro. Por
ello es que una gestión tributaria eficiente es tan importante como el
desarrollo de un esquema tributario acorde con la realidad circundante. Si
bien la falta de un adecuado sistema tributario puede constituir una causa de
evasión, sin lugar a dudas que ésta no puede ser endilgada como la causa
principal y exclusiva, si nos ajustáramos a esta explicación simplista, bastaría
con modificar el sistema tributario y todos los problemas estarían resueltos. Este
principio exige que las leyes tributarias, los decretos reglamentarios,
circulares, etc., sean estructurados de manera tal, que presente técnica y jurídicamente
el máximo posible de inteligibilidad, que el contenido de las mismas sea tan
claro y preciso, que no permitan la existencia de ningún tipo de dudas para los
administrados. ü
Administración Tributaria poco flexible: Es
importante resaltar que al " hablar de administración tributaria, nos
lleva indefectiblemente a hablar de sistema tributario, y uno de los principales
aspectos que debemos tener en cuenta cuando nos referimos al sistema tributario,
es el de su simplificación...", que sin lugar a dudas trae aparejada la
flexibilización. Esta
flexibilización es la que hace que ante los profundos y constantes cambios que
se producen en los procesos económicos , sociales, y en la política tributaria
en particular, la Administración Tributaria deba adecuarse rápidamente a las
mismas. Y
ésta adecuación se produce porque , " ...la administración tributaria es
la herramienta idónea con que cuenta la política tributaria para el logro de
sus objetivos , por ello la eficiencia de la primera condiciona el cumplimiento
de los fines de la segunda", razón que conlleva a la exigibilidad de la
condición de maleabilidad de la misma. Uno
de los grandes inconvenientes que se nos plantea, es que en la medida que el
sistema tributario busca la equidad y el logro de una variedad de objetivos
sociales y económicos, la simplicidad de las leyes impositivas es una meta difícil
de lograr. Ante
el hecho de que las autoridades públicas procuran objetivos específicos,
muchos de los cuales persiguen un fin extra-fiscal y otros netamente
tributarios, exigen que la Administración Tributaria esté al servicio de la
política tributaria, y a un nivel mas general, de la política del gobierno,
debiendo en consecuencia realizar todos los esfuerzos necesarios para
implementar los cambios exigidos por esta última. ü
Bajo riesgo de ser detectado: Cuando
hablamos de los diferentes factores que influyen en la adopción de una conducta
evasiva, sin lugar a dudas que el bajo riesgo de ser detectado posee una gran
influencia sobre las demás. El
contribuyente al saber que no se lo puede controlar se siente tentado a incurrir
en esa inconducta de tipo fiscal, ésta produce entre otras consecuencias la pérdida
de la equidad horizontal y vertical. Los
esfuerzos de la Administración Tributaria deben, entonces estar orientados a
detectar la brecha de evasión y tratar de definir exactamente su dimensión,
para luego, analizar las medidas a implementar para la corrección de las
inconductas detectadas. El
organismo debe marcar una adecuada presencia en el medio, a través de una
correcta utilización de la información que posee, exteriorizar en la sociedad,
la imagen de que el costo de no cumplir correctamente sus obligaciones fiscales
por parte del contribuyente podrá ser excesivamente oneroso. §
Medidas tendientes a combatir la evasión: “Entre
las medidas ejecutadas por la
Administración Federal de Ingresos Públicos en los últimos años, debemos
destacar las siguientes: ü
Incorporación
de identificación tributaria otorgada por la AFIP para las transacciones de
bienes registrables (inmuebles, automóviles, etc.) ü
Modificación
de las normas de domicilio fiscal,
a fin de ignorar maniobras que impidan la localización de contribuyentes. ü
Utilización
de un sistema para la autorización de impresión de facturas para los
responsables inscriptos en el IVA, con el fin de obstaculizar la utilización de
facturas apócrifas. ü
Utilización
obligatoria de controladores fiscales como máquinas impresoras de ticket
factura, en aquellas actividades que tienen transacciones con consumidores
finales. La información de dicha máquina resulta inviolable por parte del
contribuyente. En
este momento, el jefe de la AFIP, quiere incrementar sus facultades para tener
éxito en la lucha antievasión. Entre
los cambios de la Ley de Procedimiento Tributario y otros aspectos planteados
por la AFIP se encuentran: ü
La creación
de una figura fiscalizadora que simulará la compra de bienes y servicios para
verificar la emisión de facturas. ü
Facultar
a la AFIP para fijar un domicilio legal alternativo. ü
Permitir
establecer determinaciones de ajustes de impuestos de la seguridad social. ü
Hacer
solidariamente responsable a los miembros de sociedades irregulares y de las de
hechos, respecto de las deudas fiscales. ü
Canalizar
por Internet los tramites de garantías para evitar falsificaciones. ü
Crear un
mecanismo para coordinar con las fuerzas de seguridad la detección de maniobras
con mercaderías robadas. ü
Crear un
registro único nacional de sociedades para seguir la ruta de sociedades que
evaden a trabes de la emisión de facturas apócrifas, entre otras maniobras. ü Establecer multas a contribuyentes y responsables que omitan presentar las declaraciones juradas informativas.”[6] El
uso del crédito implica diferir en el tiempo el pago de erogaciones, creando un
derecho, en contrapartida, del acreedor, documentado o no, a cobrar una suma
cierta en el futuro. El
uso del crédito puede ser a corto plazo; compensando las diferentes
estacionalidad de erogaciones y recaudaciones. Si las cuentas públicas arrojan
déficit al final del ejercicio, significa que se habrá producido un incremento
del endeudamiento con ordenes de pago impagas que se abonaran en el ejercicio
siguiente. Esta
deuda flotante, termina convertida en deuda consolidada, cuando no es posible
pagarla. La
deuda pública típica, es la originada en forma de empréstitos públicos. El
Estado emite títulos a cambio de dinero, y se compromete a devolver el capital
pagando un interés. ·
Gasto
Público:
Hay
dos tipos de enfoques con respecto al gasto público, el enfoque clásico dirige
la atención a la magnitud o nivel de aquel, ya que deber ser lo más reducido
posible y no asignar preponderancia a la composición del mismo. En la hacienda
clásica el gasto determina el recurso; dado un nivel de gasto necesario para el
funcionamiento del estado, se necesita cierta cantidad de recursos. La
concepción moderna se preocupa fundamentalmente por la composición o
estructura del gasto público. Es
posible considerar dos aspectos en el gasto público que son las funciones. ü
Financiera: Tiene
que ver con la consideración del gasto como salida, como vocación, como acción
para procurar medirlo con los cuales el estado cumpla sus funciones mediante la
prestación de servicios. Es todo
aquello que tiene que ver con la prestación de servicios públicos a cargo de
aquel. ü
Económica: Tiene
que ver con el impacto de las transacciones que realiza el estado en la economía.
Este enfoque no reemplaza al clásico, sino que lo complementa. Son dos cosas de
una misma realidad; ninguno esta equivocado. §
Función financiera Se
sostiene que el fin principal del estado es la prestación de servicios de interés
general que no pueden ser atendidos por los particulares o que se crea
conveniente que si los atienda. El estado requiere de medios humanos (que
constituyen los empleados del mismo), materiales (elementos y espacios físicos
con los que los empleados pueden trabajar) y una organización de los medios
humanos y materiales para que actúen hacia la consecución de los fines que se
ha propuesto. Para
obtener esos medios el estado realiza gastos, que son necesarios para la
prestación de servicios o la realización de acciones. Es necesario que los
gastos estén autorizados por un instrumento legal, que es el presupuesto (medio
que autoriza a la administración pública a realizar gastos). El gasto público,
a su vez. Implica la utilización de un recurso público. Se
discute si el gasto es el que determina el recurso o viceversa. En la concepción
clásica el gasto determina el recurso; partiendo de la base de la existencia
necesaria del estado, éste debe realizar erogaciones para cumplir sus funciones
por lo que necesita obtener recursos en forma obligatoria. El gasto justifica el
recurso público. Sin
embargo, a medida que aumenta el gasto público empieza a operar la restricción
económica; no es posible incrementarlo indefinidamente, ya que la obtención de
recursos es limitada. Se
recurre a distintos tipos de clasificación con el propósito de lograr
determinados ordenamientos que permitan descubrir ciertas características a las
que se está prestando atención en el análisis de los gastos. Las
clasificaciones económicas son aquellas que realizan un ordenamiento de los
gastos con el propósito de analizar los efectos económicos que estos producen. 1.
Clasificación de José María Terry. Ministro de hacienda argentino,
fines del siglo XIX. ü
Gastos Públicos Indispensables: Hacen
a la existencia necesaria del estado y a la prestación de los servicios públicos
esenciales(defensa) ü
Gastos Públicos Útiles: Los
realiza el estado para prestar servicios. ü
Gastos Públicos Superficiales: Podrían
dejar de hacerse sin que ellos originara un perjuicio a los ciudadanos en la
prestación de los servicios públicos, ya que el perjuicio está en que los
mismos se realicen. 2.
Clasificación de Pigou, economista europeo de principios de siglo XX ü
Gastos Exhaustivos o Reales: Los
realiza el estado y recibe una contribución en bienes y servicios. Forma parte
del producto global. Este tipo de gastos tiene un efecto multiplicador. ü
Gastos de Transferencia o Redistribución: No
presentan una contrapartida o una contraprestación; por ejemplo, jubilaciones o
subsidios. Estos gastos no forman parte del producto bruto, pero influyen en la
determinación del ingreso disponible. 3.
Clasificación según Gerloff y Neumark, economistas alemanes
de mediados del siglo XX ü
Gastos Productivos: Son
aquellos que realiza el estado con
el propósito de ayudar a producir
bienes con valor económico. Son
similares a los reales de la clasificación anterior. ü
Gastos de Reparto: Son
aquellos que dejan inalterado el
producto global de la economía influyendo en la distribución de la venta. Son
similares a los gastos de transferencias. ü
Gastos Reales: Son
aquellos que implican una pérdida para la economía por que constituyen una
serie de gravámenes sobre el producto bruto, como consecuencia de lo cual el
ingreso nacional posterior a la existencia de un gasto real será inferior al
producto interno. Ejemplo: Intereses de la deuda pública. ü
Miguel Ángel Bolívar. “Manual de Finanzas Públicas”.
EDUCA. ü
Núñez y Miñana. “Finanzas Públicas”. MACCHI. ü Víctor A. Beker – Francisco Mochon. “Elementos de micro y macroeconomía”. MC. GRAW HILL. · Mesografía: ü
http://www.monografías.com/trabajo11/finpub/finpub.shtml ü
http://www.monografias.com/trabajo6/efis/efis2.shtml ü
http://www.server2.southlink.com.ar/vap/act-financ.htm Por: Ruiz
Díaz David Isaac Isaacd_4@hotmail.com Crespo
Juan Feliz
Juancrespo_88@hotmail.com Buscaglia
Eugenio
Euge_buscaglia@hotmail.com Bernia
Lucas
locoxsanmiguel@hotmail.com [1]
Expresión utilizada por Duverger. (Hacienda Pública. Duverger. Bosch) [2] Miguel Ángel Bolívar (Manual de Finanzas Públicas. Miguel Ángel Bolívar. EDUCA) [3] Víctor A. Beker – Francisco Mochón. (“Elementos de micro y macroeconomía”. Beker – Mochón. Mc. Grawhill. [5] “La presión fiscal de cada $100 se lleva casi la mitad” La Nación 18-04-2005 [6] “Prevén nuevas medidas antievasión”. Revista Infobae Profesional. Marzo de 2005.
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