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El contencioso administrativo de reparación patrimonial en Uruguay

Resumen: El contencioso administrativo de reparación patrimonial es una especie del contencioso administrativo general que incluye el de anulación de los actos administrativos, el de interpretación, etc. Es similar al procesado por el Consejo de Estado Francés siendo de vital importancia para la vigencia del Estado de Derecho. Ello es así porque establece que el Estado establece el derecho pero que debe respetarlo. En ese sentido es una especie de garantía, entendida lato sensu, de los derechos humanos
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Autor: Dr. Rubén Flores Dapkevicius

RESUMEN 
El contencioso administrativo de reparación patrimonial es una especie del contencioso administrativo general que incluye el de anulación de los actos administrativos, el de interpretación, etc. Es similar al procesado por el Consejo de Estado Francés siendo de vital importancia para la vigencia del Estado de Derecho. Ello es así porque establece que el Estado establece el derecho pero que debe respetarlo. En ese sentido es una especie de garantía, entendida lato sensu, de los derechos humanos.

1. RESPONSABILIDAD POR ACTO O HECHO ADMINISTRATIVO
A. CONCEPTO
En esta apretada síntesis, del proceso contencioso administrativo reparatorio en Uruguay únicamente referiremos a la reparación por acto administrativo. Es decir que no nos ocuparemos de la responsabilidad legislativa o jurisdiccional. Tampoco, por razones de espacio, haremos mención a la acción de nulidad de los actos administrativos que, en Uruguay, en un sistema con algunas similitudes con el contencioso administrativo general (que abarca el anulatorio, reparatorio, de interpretación, etc.) se ventila ante el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Ingresando al tema debemos decir que la responsabilidad administrativa es la fuente general más importante de posibles responsabilidades extracontractuales. Ello es así porque es en el ejercicio de la función administrativa, el llevar a la práctica el derecho y los cometidos del Estado, donde el Estado tiene más contacto con las personas. Esa relación permanente, continua e ininterrumpida podrá dar lugar al tipo que se analiza. Comprende todas las situaciones dañosas derivadas de la actividad administrativa, esto es actos, hechos y omisiones.

La responsabilidad por hecho , acto u omisión administrativa es la primera que aparece en el mundo jurídico. 
Como se dijo oportunamente, en esta hipótesis, también, se excluye la responsabilidad contractual .

B. EL ART. 24 DE LA CONSTITUCIÓN VIGENTE 
El análisis de la responsabilidad que nos convoca debe partir necesariamente del estudio del art. 24 de la Constitución, disposición que ya nos es conocida por aportarnos la definición del Estado en sentido orgánico. La referida disposición establece : “ El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección”. 
Los elementos que corresponde destacar son los siguientes:
a. La norma enuncia todos los órganos y personas estatales. 
b. Refiere, inequívocamente, a la responsabilidad patrimonial.
c. Por daños causados a terceros, esto es, hace mención a la responsabilidad extracontractual. 
Como ya se adelantó el término terceros engloba a todas las personas físicas y jurídicas imaginables, inclusive a las estatales.
d. El concepto Servicio Público debe entenderse en un sentido finalista de “servicio al público”.
e. La responsabilidad refiere a los daños causados “en” la ejecución de los servicios públicos y, por ello, no solo comprende los que se producen en la ejecución sino también en ocasión de la ejecución de los mismos.
f. La norma establece, inequívocamente, la responsabilidad directa de la Administración. Esto es que el demandante no puede accionar directamente contra el funcionario culpable del daño, salvo los actos personalísimos ajenos a la función. 
g. La norma nos habla de confiados a su gestión o dirección. Lo que ha dado lugar a fallos que condenan al Estado en el supuesto de las concesiones donde el servicio está bajo su dirección. Sin embargo, parece claro, que el Estado podrá ser responsabilizado sólo si no ejerció correctamente esos poderes, de oficio o a solicitud de parte interesada. El último supuesto refiere, claramente, al usuario del servicio concesionado

C. QUIÉN RESPONDE 
En derecho comparado, así como en doctrina se ha llegado a la solución de que puede responder A) El Estado, B) El funcionario, C) Ambos; D) El funcionario, pero el Estado es subsidiariamente responsable; E) El Estado, pero puede repetir contra el funcionario.
De acuerdo a la Constitución, art. 24, la responsabilidad patrimonial frente a terceros corresponde a la Administración, la que puede repetir contra el funcionario en el supuesto del art. 25 de la Carta.

D. CUÁNDO SURGE RESPONSABILIDAD 
El art. 24 de la Carta no expresa, en forma clara, cuándo surge la responsabilidad que puede dar lugar a la reparación de daños. Determina quién responde, no cuándo existe responsabilidad.

El Derecho Público tiene principios propios, como es conocido y, por ello, los criterios de imputación se desarrollan de acuerdo al concepto de falta de servicio, responsabilidad subjetiva, para algunos y, para otros, se asumen criterios objetivos. Ello es así porque, como se dijo, la Constitución no establece cuándo se produce la responsabilidad. 

El autor adhiere a la concepción subjetiva, que exige, de principio, culpa. Es la falta de servicio, de raíz francesa, porque no funcionó, o lo hizo con demora, o lo hizo irregularmente, la que dará lugar a responsabilidad. Sin perjuicio de ello, y a texto expreso, podrá aceptarse el criterio objetivo del riesgo. Por último siempre se podrían aplicar subsidiariamente, como complemento, de la Constitución, los principios del derecho civil que rigen la responsabilidad extracontractual. 

E. DAÑOS INDEMNIZABLES
Los daños indemnizables son aquellos causados directamente por un acto o hecho administrativo. El dinero que se abona como indemnización tiene por finalidad restablecer, en lo posible, la situación anterior en que se encontraba el demandante antes de sufrir el daño.
La indemnización debe ser integral e incluir lucro cesante, daño emergente y daño moral todo debidamente reajustado de conformidad con el Decreto Ley 14500 y 15733, más los intereses correspondientes.

F. PRESCRIPCIÓN 
Está reglada, especialmente, y en forma general, en el art. 39 de la ley 11925 y art. 22 de la ley 16226 que establecen que todos los créditos y reclamaciones contra el Estado, en sentido amplio, caducan a los cuatro años, contados desde la fecha de su exigibilidad. Esta caducidad se cuenta en períodos mensuales. La prescripción se interrumpe por la solicitud administrativa del interesado que reclama el perjuicio hasta la resolución definitiva por la Administración. 

G. EL PROCESO CONTENCIOSO DE REPARACIÓN .
La competencia corresponde a los Juzgados de Paz, de acuerdo a cierta cuantía, siendo competente en segunda instancia los Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo . Si la cuantía excede al Juzgado de Paz, aquellos entienden en primera instancia para luego ser competentes en segunda instancia los Tribunales de Apelaciones en lo Civil, leyes 15881, art. 319 y ley 16226, art. 320.

El proceso se ventila de acuerdo al juicio ordinario, establecido en los arts 337 y siguientes del Código General del Proceso Civil (CGP) , pudiendo constar de hasta tres instancias, en virtud de una posible casación de acuerdo a las normas adjetivas que regulan el tema.

Las etapas secuenciales más importantes, se desarrollan de la siguiente manera, siendo el esquema aplicable, en general, para todo tipo de responsabilidad del Estado: 
i. No es necesaria la Conciliación, art. 293 y siguientes del CGP, art. 409 de la ley 17930
ii. Demanda , art. 117 y siguientes del Código 
iii. Emplazamiento, art. 123 y siguientes del CGP
iv. Contestación y eventual reconvención art. 130 y siguientes del Código
v. Audiencia Preliminar, art. 100 y 340 y siguientes del CGP
vi. Prueba, art. 137 y siguientes del CGP
vii. Audiencia Complementaria art. 343 del Código
viii. Sentencia, art. 195 y siguientes del CGP
ix. Eventual Recursos, art. 241 y siguientes, especialmente arts. 248 a 261 del CGP
x. Eventual Segunda Instancia, art. 344 del Código
xi. Eventual casación , arts. 268 a 280 del CGP
xii. Ejecución de la Sentencia, art. 400, 401 y 374 del Código. 
En los procesos que intervienen personas de derecho público no se aplican astreintes, circunstancia que debería modificarse.

AUTOR:
PROF. DR. RUBÉN FLORES DAPKEVICIUS
PROF DE DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
PROF. DEL MASTER DE DERECHO ADMINISTRATIVO ECONOMICO DE LA UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO

MONTEVIDEO, NOVIEMBRE DE 2006
rflores@montevideo.com.uy floresdapkevicius@hotmail.com

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